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土地桎梏

同样在财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中，对PPP示范项目划定了大致的范围：适宜采用PPP模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

上述领域中，注入供水、供暖、供气、污水、轨道交通等，属于有一定经营收益和现金流，但各地公布的PPP示范项目中还包括诸如市政道路、园区基础设施配套等无收益项目。

上述东部省份财政厅相关负责人表示，市县政府对市政道路的需求缺口很大，财政部也鼓励通过打包其他项目将没有收益的项目改造成PPP，但在打包土地资源时，会碰到法律红线。曾有地方政府测算过一条市政道路，将沿线的广告牌、加油站收入加总，仅占投资支出的10%，常见的办法就是将沿线土地打包进去，但土地打包进去似乎又不是真正意义上的PPP。

吴亚平表示，现实中会遇到这个问题，存在法律障碍。变通的办法有两个，一是在设计PPP模型时，沿线土地增值一部分的收入可被投资者分享；二是土地招拍挂走一个形式上的程序，但这个“走程序”可能会碰到搅局者，因为招拍挂是价高者得，万一有高价买者，项目投资者可能就会错失这块土地。现实中这些变通的办法，操作上有一定的困难，不能保证绝对成功。

正因为存在的土地法律障碍，加大了PPP项目落地的难度。财政部政府和社会资本合作工作领导小组办公室副主任焦小平曾在一个论坛上回应上述土地问题，他表示，PPP项目需要遵循现有法律体系，要依法开展，开展当中碰到的一些体制问题，需要部门多方协商后，再逐渐理顺理清。

10%的财政红线

今年4月初，财政部印发了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，指引中明确指出，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

指引的下发主要是为了保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险。按照去年全国一般公共预算支出15万亿的规模来看，年度PPP的财政支出规模可达到1.5万亿，规模并不小。但现实中，基层政府自有财力偏弱，事权偏多，10%的红线，让基层政府可发挥的空间有限。

一地方财政系统人士表示，一个县城一般公共财政支出如果是5个亿左右，10%的红线意味着用于PPP的财政支出只有5000万，可能连做一个PPP项目都不够。

上述财政可承受能力指引还表示，鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，采取PPP模式化解地方融资平台公司存量债务。同时，审慎控制新建PPP项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。

上述东部省份财政厅相关负责人指出，很多地市级政府表示，存量项目中，如果是优质项目，且有稳定收入来源，地方政府没必要出让给社会资本；而那些当初投资决策失误，资质较差一点的项目，即便折价，社会资本都未必愿意参与。而基层政府中，虽然负债率较高、财力薄弱，但很多项目已经立项通过，需要上马，10%的红线让地方政府很为难。

吴亚平表示，越到基层，10%的红线束缚越大。很多基层政府财力只够基本开支，10%的红线虽是出于防控风险的考虑，但也带来很多障碍。

原标题：PPP热潮下的尴尬：签约三大难、BT模式伪装PPP方便利益输送

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