“多规合一”将环境考量写入现实-北极星环保网

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中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》提出，推进市县落实主体功能定位，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”，形成一个市县一个规划、一张蓝图。

多规制度是在总体发展规划的基础上发展形成的，是为了实现发展规划设定的目标而在具体领域做出的工作部署。

总体发展规划具有宏观性和原则性。但由于法律依据和规划领域、角色、立场、目标、期限、路径、数据、程序、方法、标准不同，总体发展规划下的各领域规划在实施中存在着种类过多、审批依据相互矛盾、审批和监管效率低下、内容交叉重复、缺乏衔接协调甚至存在相互矛盾冲突等问题，总体规划的目标难以全部实现。

例如，做城市发展规划时不考虑当地的土地供应能力和土地保护要求，做工业发展规划时不考虑当地的环境容量。再如，对工矿用地的界定，在城市规划里主要指农村里单独的工业用地，在土地规划里指所有的工业和矿业用地等。因此，导致总体规划的目标难以全部实现。因此，必须全面推进“多规合一”，以更好协调其它规划的有效实施。

“多规合一”的发展历程

2003年10月，国家发改委正式启动了江苏省苏州市、福建省安溪县、广西壮族自治区钦州市、四川省宜宾市、浙江省宁波市、辽宁省庄河市等6个规划体制改革试点，将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划3个规划落实到一个共同的空间规划平台上。期望通过制度完善，把地方的总体发展规划和其它专项规划通过一个制度衔接起来，实现规范化、制度化、程序化的规划协调和管理机制。

这种规划的协调属于“三规合一”，也被称为“多规合一”1.0版本。“三规合一”有利于促进部门联动，协调矛盾，促进信息共享;有利于优化格局，促进节约集约建设，盘活用地，提高区域开发利用的总体效益，因此，进入“十二五”以来，越来越多的城市进行了试点探索。

但在实践中，“三规合一”并没有发挥预期效果。按道理，国家和各省级区域在发展过程中，应当强化政府空间管控能力，统筹考虑环境、土地、建设、发展等因素，实现国土空间的集约、高效和可持续利用，使各地规划定位统一衔接、功能互补、相互协调。但是，“三规合一”却没有完全做到这一点。

“三规合一”试点相继发现一些问题，如环境承载能力和生态环境保护要求没有作为基础性的约束因素，技术规范及基础数据不统一，部门间信息沟通协调机制有待加强，公众参与不够充分，规划环境影响评价在一些地方流于形式等。因此，“三规合一”即使有很多优点，还是难以阻止地方政府盲目发展的冲动。

一些地方在粗放式的工业化和城镇化进程中，采取了遍地开花式的类同性发展模式，导致了空间无序开发、生态环境恶化等问题，出现城镇开发不断突破边界、生态空间不断被挤压、区域整体生态容量降低等现象发生，进而导致区域雾霾和流域水污染等城市病和城乡同一病，损害天人合一的可持续发展能力。

为此，必须进一步创新规划理念、内容和方法，以突出的现实问题和基础的保障能力作为约束性因素，采取空间布局管控、主体功能区确定、城市增长边界划定、保护生态红线等规划制度，引导城镇布局与资源环境承载能力相适应，引导城镇发展方向与市县空间功能分区相适应。以最小的资源环境代价、土地代价等实现经济社会的可持续发展。基于此，须将生态环境保护规划纳入“多规合一”制度。在这个背景下，“多规合一”的理念和措施应运而生。

2014年，在环境保护部的建议下，国家发改委联合环境保护部等提出“四规合一”的试点方案。希望各地抓住“十三五”规划编制的有利时机，积极推进市县规划改革创新，探索完善市县空间规划体系，坚定不移实施主体功能区制度，落实生态空间用途管制，严格实行耕地用途管制，建立相关规划衔接协调机制，为推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规融合”和“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图奠定基础。

之所以选择市、县作为试点，有3个方面的考虑：一是市县的空间范围相对不大，经济结构也比较清晰; 二是县市以前的发展主要依靠发展工业园区和房地产，极易突破土地等规划，极易产生环境污染;三是市县是以后吸纳人口、实行城镇化的桥头堡。这套“四规合一”的方案被称为生态文明下“多规合一”2.0版本。在这个工作格局下，一些地方正在编制环境保护总体规划。

“多规合一”的历史突破

“多规合一”的2.0版本有利于建立一个工作平台和机制。在一套概念、时限、标准、方法等体系下，促进各部门在环境保护方面充分探讨、协商，说深说透，并取长补短，拿出多方共赢的行动部署。

“多规合一”的实施虽然在某些方面限制了发展，但其扬长避短，以区域承载力为基础确定发展方向、发展规模和人口规模，在行政区域的空间范围和生态范围内实行环境、自然资源、经济、土地等资源的配置优化，创造更多的环境容量和经济价值，保障优势企业的国际竞争力，并为未来创造更多的发展空间，保证发展红利的可持续性，其综合效益即卡尔多-希克斯效率明显提升了。也就是说，结合基础，明确方向，形成底图、坚持底线、共同契合、相互融合，为未来留有必要的发展空间，是“多规合一”所追求的基本价值。

“多规合一”2.0版本和1.0版本相比，有一个重大突破，即突出生态环境的基础制约和保障作用，建立用地规模控制线、城市增长边界、产业区块控制线和生态控制线，开展生产、生活空间的分区管制和生态空间的用途管制，形成一张蓝图，优化和科学管控、统筹空间资源，促进发展的高质量和可持续性。

随着经济社会的发展，一些地方已经开始出现“五规合一”的试点，如青岛市青西新区就把海域使用规划增纳进来。以后更多的规划合一将可能变为现实。从发展进程来看，从一规到多规，到多规联合和多规整合，再到多规融合即合一，体现了一规各表、多规各表、多规一表、一张蓝图的螺旋式发展历程，是规划科学化、民主化进程的具体体现，也是政府推行科学执政的一个典范。

原标题：“多规合一”将环境考量写入现实

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