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谈到雾霾治理，多数人想到的都是脱硫、脱硝、提高油品质量等末端治理措施。其实，治理雾霾也需要经济和金融手段。

现在已经规划的雾霾治理措施中，大部分集中在末端治理，如脱硫、脱硝、提高油品质量、强化对尾气排放的控制、对VOCs和其他工业粉尘与建筑扬尘的控制等。研究显示，如果这些末端措施都做到位，与2012年的水平相比，我国每吨燃煤排放的PM2.5可以降低70%，每辆汽车的单位公里排放可以下降78%，单位产出的工业与建筑业排放可以下降80%。换句话说，末端治理可以将单位经济活动量的排放强度降低70%以上。

这样的降幅听上去让人很兴奋，但如果我国经济总量每年增长7%左右，在污染性的产业结构、能源结构、交通运输结构不变的情况下，煤炭消费、汽车消费、污染性工业、建筑业的经济活动量快速增长，会抵消大部分末端治理带来的减排效应。因此，要实现雾霾治理的预期目标，必须大力调整产业结构、能源结构和交通运输结构，而这些调整必须依靠经济和金融政策。

谁造成了污染性的经济结构?

雾霾和我国污染性的经济结构有关。首先，污染性的产业结构。这主要是指我国重工业在经济中所占比重过高，而重工业单位产出导致的空气污染为服务业的9倍。

其次，污染性的能源结构。煤炭占我国能源消费的比例为67%，清洁能源占比仅13%，为发达国家占比的1/3~1/4。

再次，污染性的交通运输结构。我国城市中地铁出行比例仅为7%，93%的出行靠公路。给定同样的运输量，私家车出行导致的空气污染是地铁的10倍。

为什么会出现污染性的经济结构?原因包括多方面，比如：

第一，政府对市场的扭曲。

工业用地价格过低。我国工业用地价格是商业用地价格的1/8，这是其他国家的1/2~1/3。工业用地太便宜，自然会激励工业过度发展。之所以这么便宜，这跟历史上地方政府的GDP导向有关系，而GDP跟政绩、升迁都有关系，这种激励机制下，大量土地被廉价提供给工业。

服务业税负过高。根据对不同产业的服务业总税负和间接税负的比较，发现很多服务业的税负比工业高。如果税负太高，资源就不愿意流向低污染的服务业，而过多地留在高污染的工业行业。

服务业准入被过度管制。在教育、卫生、金融等低污染的服务行业，要成立一家新的民营机构非常困难。

第二，市场失灵。

市场失灵在所有国家都会发生，中国也不例外。比如，一家燃煤企业会对周边地区产生污染，并对人体健康产生影响。盈利是企业自己的，但污染由所有人一起承担，这就是典型的外部性没有被内生化的例子。这种外部性会导致过度燃煤，或过度使用污染性的能源。

雾霾有很强的跨区域的外部性。通过对北京雾霾的分析发现，40%的雾霾来自周边地区。由于雾霾所产生负外部性的很大一部分由外地居民承担，本地燃煤者又不充分考虑这种跨区域的外部性，就会使其在本地过度燃煤。

第三，企业和消费者缺乏社会责任感。

在传统的微观经济学中，企业唯一的目标就是利润最大化，消费者的唯一目标是使自己的效用最大化，对别人的负面影响不考虑。现在，一些国家正在逐步改变这些企业和消费者的行为，即企业在追求利润的同时考虑社会责任，消费者也可以多花一些钱来消费绿色产品。实践证明，企业和消费者的环境保护意识和社会责任感是可以培育的。

如果提高了消费者和企业的绿色偏好，或者增加了他们的社会责任感，在经济学上就相当于政府给了绿色产业一个补贴，通过发展绿色产业来帮助降低雾霾。关键在于怎样建立一套新的体制和机制，来解决政府对市场扭曲、市场失灵以及企业和消费者的偏好问题。

怎样让市场发挥作用?

在改变政府对市场的扭曲方面，首先要改革导致工业用地价格过低的体制，让工业用地变得更加稀缺。稀缺之后，工业用地价格就会上去，从而逐步弱化工业投资的冲动。相应地，如果商业用地、住宅用地比重上升，成本下降就可以刺激低污染的服务业行业较快发展。

其次，要纠正间接税税负在行业间的扭曲。在营改增的过程中，对一些服务业税率的设计必须要考虑推动经济向绿色转型的要求，即应该让服务业的税负下降，从而引导资源流出高污染的制造业行业，进入低污染服务业。

要解决市场失灵的问题，可以采取的措施包括提高煤炭资源税税率、大幅提高排污费征收标准、开征碳税、提高对清洁能源的补贴、改革轨道交通的融资体制等。

此外，建议建立PM2.5减排的区域间补贴机制，解决跨区域雾霾外部性的问题。比如，北京的脱硫脱硝等低成本雾霾治理工作已经基本到位，靠其他办法在本地减排的成本很高。也就是说，在北京减排的资金使用效率，远低于用同样的资金在河北治理雾霾带给北京的好处。这就要求设计一个区域间的补偿机制，即让北京出钱来补贴河北减排。在这样的机制下，北京花同样的钱，可以得到更好的减排效果。

需要什么样的绿色金融政策体系?

污染型产业比重过大的另一面，是绿色产业供给不足，对绿色产业的投入太少。

为什么会出现对绿色产业投资太少、对污染性行业投资过多的情况?因为在目前的价格体系下，没有足够的激励机制，让资金退出污染型行业、进入绿色行业。

未来5年，我国要实现减排目标，需要巨额的绿色投资。但政府预算有限，绝大部分投资要依靠民间资本。怎样激励民间资本进入绿色产业?这就需要建立绿色金融体系。

绿色金融体系应该形成3种机制来引导社会资金进入绿色行业，抑制对污染性项目的投资：一是降低绿色项目的投资成本或提高其融资的可获得性;二是提高污染性项目的融资成本或融资难度;三是提高企业和消费者的社会责任感，让企业在同样或类似回报率的项目中更倾向于投资绿色项目，让消费者更喜欢消费绿色产品。

推动绿色金融发展，建议成立专业从事绿色贷款和投资的机构，包括绿色银行和绿色产业基金，发行绿色债券并加大财政对绿色贷款的贴息力度。同时，还建议建立公益性的环境成本估算体系和数据库，在更多领域实行强制性绿色保险，建立强制性的上市公司环境信息披露机制。此外，还可以通过环保教育和强化披露要求，提高消费者对绿色产品的消费偏好等。

(作者马骏系中国人民银行研究局首席经济学家，本文根据其在中国人民大学生态金融研究中心题为“治理雾霾：经济和金融政策的作用”的演讲整理而成，原载于“凤凰大学问”，刊载时有删减。)

原标题：绿色金融系列谈之三纠正产业结构过黑偏重建立绿色金融政策体系鼓励民间资本投向绿色产业

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