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修订《大气污染防治法》的工作应该做好,使之成为史上最严《环境保护法》的细化、深化和超越。
这次修改《大气污染防治法》,既要体现修改的必要性和针对性,又要体现环境保护的时代性和特色性,才能实现十八届三中全会提出的“用制度保护生态环境”目的。
去年9月,国务院法制办公室公布了《大气污染防治法》修订草案征求意见稿,向全社会公开征求修改意见。如何与《环境保护法》相衔接,并体现当下环境保护的时代性和特色性,这次《大气污染防治法》的修改中,有一些问题值得我们予以重视。
防治策略的规定应作调整
《大气污染防治法》(修订草案)的防治策略(修订草案第2条)存在如下两个方面的问题,需要解决。
一是有必要明确提出“多规合一”。
草案中“应当坚持规划先行”,可改为“应当坚持空间管控、多规合一,坚持规划先行”,强调国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地开发利用规划和环境保护规划合一,形成一张蓝图,把环境因素作为区域开发和利用的约束性因素。
多个规划如果不强制性合一或者相互融合,把环境要求揉到其他规划之中,环境保护规划永远是橡皮图章,环境保护工作永远被动。习总书记在2013年12月在中央城镇化工作会议上发表重要讲话时也强调“多规合一”,一张蓝图干到底。本修订草案第66条规定的“编制可能对国家大气污染防治重点区域的大气环境造成严重污染的有关工业园区、开发区、区域产业和发展等规划,规划编制机关应当与重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府或者有关部门会商,会商意见及其采纳情况作为该规划环境影响评价文件审查以及规划审批的重要依据”,也强调了多规合一和规划环境影响评估,但是不明确,有必要明确提出“多规合一”。
二是建议围绕空气质量目标管理和实际大气环境容量、实时排放流量控制相结合的模式开展管制。
总量控制指标的分配按年分配,没有考虑大气环境的实时质量、实时容量和大气污染物的实时排放流量。为此,可以考虑建立动态的、细化符合大气环境实时管理的排污许可证管理制度。为此,建议在修订草案第2条“推行区域大气污染联合防治”之后加上“采取空气质量目标管理和实际大气环境容量、实时排放流量控制相结合的方式”。
“行动计划”的地位要予以明确
本修订草案第3条专门规定了规划制度, 第62规定:“国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门、国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府,根据重点区域经济社会发展和大气环境承载能力,制定重点区域大气污染联合防治行动计划”,提到了行动计划。
目前,针对大气污染防治国务院制定了“大气污染防治行动计划”,针对水污染防治国务院制定了“水污染防治行动计划”。关于行动计划的性质以及行动计划与法律、规划的关系,学界的争议目前很大,国内环境规划界于2015年4月就曾在微信群中进行激烈的争论。如果说行动计划属于规划,它们却有考核和追责的规定,又不像规划;如果说是行政法规性文件,而它们又主要是工作部署。而且这些行动计划与现行环境保护规划和大气、水等领域的专项规划又有重复和冲突的地方。
因此,急需在《大气污染防治法》里把它们的关系理顺。否则,《大气污染防治法》的部分条款在实施中可能被架空。
监管体制的补充和创新
在我国,环境保护坚持政府主导和政府负责,因此建立科学、有效的监管体制是环境保护措施得以实施、环境保护目标得以实现的重要保证。《大气污染防治法》(修订草案)的监管体制(修订草案第5条)存在如下四个方面的问题,需要解决。
一是大气污染防治措施,应当包括大气污染与人体健康的关系监测、研究,包括环境基准的研究和制定,包括疾病的诊治等,这些都和卫生部门有关系,而修订草案中没有明确规定,建议把卫生部门的职责补上。
二是增加地方政府规定部门职责及其考核的内容。“水十条”在每个工作任务的后面,都加了一个括号,规定哪个部门负责,哪个部门参与,这样为考核和追责奠定了职责基础。《大气污染防治法》修订草案第5条管理体制可以借鉴此经验,规定“地方人民政府应当结合法律法规的要求和国务院、地方上级人民政府大气污染防治的工作部署,修订‘三定’方案,规定牵头部门和参与部门,细化各自的职责和考核指标”。
三是规定经济综合主管部门的职责。宏观调控对解决目前的区域性大气污染至关重要,所以既应考虑污染具体监管的体制建设,还应考虑宏观调控的体制建设,如产业结构、产业布局方面的职责,由谁行使?事实上,行使监管职责的部门有三类:一类是行政综合协调的环境保护部门;一类是直接监管污染防治的各部门;还有一类是行使宏观调控职责的经济综合主管部门。所以,有必要补上。
四是环境监测数据。无论是环境质量监测数据还是污染源排放数据,以前都存在不同程度的造假现象。为保证监测数据的准确、可靠和可比性,建议由国家投资建设独立的不属于环境保护部门的国家环境质量监测网络,并统一发布全国大气环境质量状况信息。
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