【观点】排污权有偿使用和交易制度的关键环节分析-北极星环保网

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党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要推行资源有偿使用和排污权交易制度。国务院办公厅于2014年8月印发的《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)，提出2015年底前试点地区全面完成现有排污单位排污权核定，2017年底基本建立排污权有偿使用和交易制度。2015年5月，中共中央、国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，再次强调要扩大排污权有偿使用和交易试点范围，发展排污权交易市场。2014年以来，排污权有偿使用与交易制度的试点探索在一系列政策文件的推动下取得了新的进展。然而，这项政策实施中长期存在的突出问题仍未完全解决。本文拟结合排污权有偿使用和交易制度的最新进展与存在的主要问题，分析下一步实施过程中应当注意的关键环节。

排污权有偿使用和交易制度实施取得积极进展

2007年以来，财政部、环保部和国家发改委先后批复了江苏、浙江、天津等11个省(市、自治区)开展排污权有偿使用和交易试点工作。目前，11个试点省市已经出台了近20个指导意见、实施方案和管理办法，结合各地实际情况对政策实施的细节进行了具体规定。各地财政、环保和发改等管理部门围绕政策实施中的排污指标申购、排污权储备和出让、有偿使用费标准、排放权交易基准价格和交易细则等制定了大量的规范文件。同时，各地还相继成立了排污权交易管理机构，建立了包括信息发布、指标申购、交易管理和指标转让在内的交易平台。

截至2014年底，全国试点地区有偿使用和交易总额累计达到53亿元。其中，江苏省累计缴纳排污权有偿使用费5.51亿元，交易额2.24亿元;浙江省累计缴纳排污权有偿使用费18.23亿元，交易额8.52亿元;山西省累计交易930宗，总成交金额5.59亿元;陕西省累计交易49宗，成交金额5.9亿元。其他一些省市如河北省、河南省等累计交易金额也超过了1亿元。

排污权有偿使用和交易制度落实环节中存在的突出问题

不同主体对政策的认识不统一

与水流、森林、山岭、草原等自然资源相同，具备纳污能力的水、大气等环境容量同样也是一种重要的资源。要对自然资源进行市场化的管理，实现自然资源利用优化配置和收益公平有效分配，需要建立自然资源资产的产权制度和管理体制。同样，要对有限、稀缺的环境容量资源进行有效配置，也需要建立权属关系明晰、具备流转特性的环境产权制度。企业获取其他自然资源生产要素需要支付成本，获取环境容量资源这一生产要素同样也需要支付相应成本。政府作为环境容量这一社会公共品的管理者和代理人，其责任就是要在满足社会公众对环境质量需求的同时，运用价格机制将极为有限的、可用于经济生产的环境容量资源配置到效益更高、污染更少的部门和企业，支撑经济持续稳定发展，这就是排污权有偿使用制度。然而，政策制定者、企业和不同学者对于这项制度的认识仍不统一。

从政策制定者的角度来看，排污权有偿使用有可能推高企业的生产成本，但同时，它也有利于迫使排污企业采取更先进的生产工艺、采取治理措施，帮助企业提高可持续竞争力，此外，它还有利于淘汰过去依靠透支环境红利发展的产业和企业，实现环境资源的优化配置。从企业的角度来看，排污权有偿使用与排污收费和未来可能实施的环境税是重复和雷同的政策，属于双重收费，将会增加自身负担。尤其是在经济新常态下，经济下行压力较大，一些地方推进排污权有偿使用与交易制度的步伐有所放缓。上述观点的差异在于，是否将排污权作为一种稀缺资源和生产要素看待，是否扭转了“付费即可排污”的陈旧理念。

政策的法律支撑条件依然不足

排污权分配是在总量控制的前提下明确环境资源使用权的过程。《指导意见》指出，企业有偿取得排污权后以排污许可证形式予以确认。但这种以排污许可证为载体的排污权分配，目前并没有明确的法律依据。新修订的《环境保护法》中并没有明确环境是一种资源，也没有明晰排污权的性质。在国务院提交全国人大常委会审议的《大气污染防治法》(修订草案)中，也仅提出逐步推行重点大气污染物排污权的有偿使用和交易，没有明确和细化的法律条款。可以认为，未来一段时期将是推动实施排污权有偿使用和交易制度的关键阶段，然而其缺乏法律支撑依据的问题目前尚未得到有效解决。

排污权的确权分配存在技术和公平难题

在学界层面，一直以来相关学者针对排污权的核定、初始定价与分配技术展开了广泛研究，但并没有形成统一的理论框架和技术体系;在实践层面，一些地方针对总量指标如何分配、企业初始排污权如何确定、初始有偿价格出让标准等的研究与设计不足，国家对相关工作也没有形成统一的技术规范，这导致各地的有偿使用价格标准差异巨大，有偿使用年限也不统一，严重阻碍了相关基础工作的开展。与此同时，试点地区往往对现有企业的排污权予以免费配给，却要求新建企业购买配额;一些企业往往通过私下协调获取排污权指标，不是通过二级市场交易，这显然对新建企业、对参与市场交易的企业很不公平，严重打击了企业的积极性。

政策方案普遍未与环境质量目标挂钩

排污权交易是在排污权有偿使用和分配基础上实施的一项环境经济政策，这种制度安排促使环境资源产权在企业之间转让，让污染物削减成本高的企业得以通过购买排污权降低污染物治理成本，让污染削减成本低的企业得以通过转让富余排污权获取额外收益，最终降低污染物治理的社会总成本。然而，在我国的政策环境下，排污权的总量指标并不是完全根据环境容量确定的，而是将规划目标总量按照行政层级由上至下进行分配，这就必须在考虑排污权交易政策经济有效性的同时，考虑交易可能对区域、流域环境质量造成的影响。也就是说，排污权交易政策不仅要以降低污染物社会治理成本为目标，还要充分考虑环境质量要素，以促进区域、流域环境质量改善为目标。

例如，在美国，水质交易中设计了空间交易比率的政策要素，以控制交易后水污染物排放迁移可能导致的水质恶化影响。而在我国排污交易政策的地方探索实践中，对污染物交易后可能在某一时间集中排放造成的时间“热点”问题，以及可能在某一空间集中排放造成的“空间”热点问题缺乏足够考虑和评估，这在政策设计上显然存在缺陷，也不符合以环境质量为核心的管理导向。虽然《指导意见》中明确提出“控制交易范围，涉及水污染物的排污权交易仅限于在同一流域内进行，火电企业原则上不得与其他行业企业进行涉及大气污染物的排污权交易，环境质量未达到要求的地区不得进行增加本地区污染物总量的排污权交易”等要求，但具体的政策设计细节仍需试点地区进一步探索。

原标题：【观点】排污权有偿使用和交易制度的关键环节分析

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