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排污权交易二级市场发展受多重因素制约
政府按照一定标准将排污权定价并有偿分配给企业,构成了排污权交易的一级市场;企业间通过协商形成交易价格并达成交易,构成了排污权交易的二级市场。一级市场的形成由政府发挥主导作用,二级市场的形成由企业发挥主导作用。然而,从目前的试点情况来看,大多数地方的排污权交易二级市场发育都不成熟。企业出于对法律保障不完善、政策信号不明确、自身新建项目对排污指标存在需求等因素的考虑,往往不愿意将富余指标投放市场,企业间交易并不活跃。
排污权交易监督管理存在一定难度
不仅排污权的核定、初始定价与分配存在难度,如何对排污权交易进行有效地监督与管理也是这项制度实施推进面临的挑战与难题。对企业排污权指标使用与变更的准确把握,需要以真实有效的监测数据、科学准确的污染物排放计量、严格有力的监管执法为基础,这迫切需要开展配套政策、制度的创新和监督监测执法能力建设。
未来落实排污权有偿使用和交易制度的关键环节与建议
统一对排污权有偿使用和交易制度的认识
党的十八届三中全会以来的一系列政策文件出台,表明了我国政府对尽量减少运用行政手段、尽可能运用市场手段来解决资源环境问题的明确态度。在经济新常态的背景下,各级政府和环境保护部门应当具备改革定力,更加坚定地推进落实包括排污权有偿使用和交易在内的各类市场手段,以更低的成本、更高的效率保护环境。通过加强宣传培训,纠正各地方主管部门、企业和社会公众的认识偏差,统一政府管理者的思想,消除企业的抵触情绪、取得社会各界的认可,普遍形成对排污权有偿使用和交易制度的正确认识,将思想统一到加快推动和落实这项制度上来。
加快制修订相关法律法规
在国家正在修订的《大气污染防治法》和即将修订的《水污染防治法》中,应当充分纳入对排污权有偿使用与交易制度的考虑,在将这项制度固化在法律中的同时,还应尽可能地明确排污交易规则、交易主体权利义务、监管程序和法律责任等。同时,在中央层面还应当制定专门的行政法规,去除制度实施的法律障碍,消除市场参与者和社会各界对于制度合法性的疑虑。目前,各试点地区已经相继印发了排污权有偿使用、储备、出让、抵押贷款、交易等一系列的管理办法,在此基础上,各地可以积极展开地方立法的探索。
加强排污权初始核定与政策方案设计等基础工作
《指导意见》的出台为各地开展排污权有偿使用的基础工作提供了指导,也为统一排污权的核定、初始定价与分配技术方法提供了规范。2015年是完成现有排污单位排污权核定的关键时间节点,各地方应抓紧完成这项工作,制定充分体现排污权稀缺性的初始价格标准。同时,还要加强交易机制的政策设计,充分兼顾不同企业、项目间的公平性,严格控制交易范围,将排污权交易的环境质量影响作为衡量政策有效性的重要指标并作为交易约束条件。
将培育排污权交易二级市场作为制度落实的重点
试点地区应当减少对排污交易的行政干预,通过制定财税扶持政策、指导排污企业提升减排潜力、回购富余排污权、推动排污权抵押贷款和排污权租赁等方式,为企业参与排污交易创造公平的制度与市场环境,将培育和激活排污权交易二级市场作为制度落实的重点。
建立排污权交易监管的大数据平台
排污权交易由于其交易商品的特殊性、政策性、专业性和技术性特征,需要政府部门的组织领导和全过程监管,以维护交易秩序,防止市场操纵和发布虚假市场信息等违规行为。应当利用大数据、互联网、物联网、3S和云计算等智能技术,建立排污权交易的大数据平台,加强信息公开,实现对企业排放量监测、排污权计量的智能化监管。
注重与其他制度的衔接
排污权有偿使用与交易制度需要与其他环境保护制度协调配合,形成制度合力。《指导意见》中指出“有偿取得排污权的单位,不免除其依法缴纳排污费等相关税费的义务”,明确了排污单位参与排污权交易,不免除其污染治理、污染损害赔偿的责任,彰显了制度的独立性和权威性。然而,在制度实施的同时也必须考虑与其他环境保护制度的衔接。例如,与环境影响评价制度的衔接,包括在排污权有偿使用批复和出、受让时进行环境影响的可行性评估,将建设项目环评与排污交易可行性评估一并进行等;与总量控制制度的衔接,包括根据交易情况调整区域总量控制指标、根据区域总量控制状况限制排污交易等。
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