PPP模式的深度思考-第3页-北极星环保网

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从政府指导的角度来看PPP不能物超所值，而要物有所值。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》规定，财政部门要会同行业主管部门开展物有所值评价工作，对部分政府付费或政府补贴项目开展财政承受能力评价;通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》也提出，为提高工作效率，可会同相关部门建立PPP项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”。杜帅认为，物有所值是指传统模式增加的成本相对于公共供给效率和公共服务是否物有所值。并不是单纯的追求采购价格，更多的是考虑质量、成本、风险和效益等多维因素。杨晓敏认为，物有所值是基于项目层面，解决是否应当采用PPP模式的问题，判断采用PPP模式的必要性，只有预期PPP模式能物有所值，才予以采用，否则就应当采用其他采购模式。徐成彬认为，物有所值是选择政府自己做还是选择引入社会资本的判断，而不是选择PPP模式的判断值。

献计献策：让PPP模式叫好又叫座

PPP项目的关键是解决社会资本愿不愿意投资的问题，如果社会资本都愿意或放心投资，融资就不应该是问题。吴亚平认为，吸引社会资本不一定要采取PPP的模式，如电厂不是PPP的模式而是直接投资，民营医院只需打破医保垄断和其有接口就可以参与公共服务。

成熟的商业模式才能吸引社会资本。吴亚平认为，好的PPP项目构建了成熟的商业模式和盈利模式，不缺乏投资者。好的PPP项目不是指投资回报率高的项目，而主要是指社会资本能够得到合理的回报且投资风险得到有效分担的项目。目前许多地方政府举行了不少PPP项目推介发布会，但对社会资本有吸引力的项目不多。比如，公共服务领域、社会事业、教育、医疗等看不到成熟的商业模式，缺乏对社会资本的吸引能力。

长远的合作理念是实现共赢的基础。杨晓敏认为，政府的合作伙伴是社会资本，社会资本的合作伙伴是政府，在PPP实施过程中要不断地贯彻这一理念。要有合作伙伴的观念，要有效分担投资风险。叶林认为，PPP项目适用于规模大，现金流稳定，且可建立长期合同关系的项目。很多PPP项目都是硬骨头，在政府和社会资本长达15年-30年的合作中，合作双方没有长远的心态，PPP项目是无法有效进展的。

让社会资本得到合理的回报。PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与。吴亚平认为，作为政府首先不要认为是利用社会资本，而是要为社会资本着想，让社会资本看到稳定合理、可预期的回报，这一点至关重要。叶林认为，社会资本要做好未来投入产出的精细计算，对于盈利性项目，让社会资本在运营中得到回报，对于不能收费的项目，也要有合理的回报。郑新立表示，既要有合理的回报，又要避免产生暴利收入。

合作双方都要认清PPP模式是一种长期行为。PPP是政府与社会资本之间长期的合作，投资规模大、时间跨度长、参与方众多且关系复杂。北京国信兴业国际工程咨询有限公司副总裁张海平认为，PPP项目主要目的是追求项目总体和长期效率的提高，在实施中任何一方短期或短视的行为，都可能造成项目的失败。因此，在决策时准确、全面地识别和评估风险，非常重要。

2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》。《通知》指出，积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。杨晓敏认为，政府盘活存量资产最适于PPP中的转让—经营—转让模式，即TOT模式。TOT模式一般不涉及项目的建设过程，避开了BOT模式在建设过程中面临的风险和矛盾，如建设成本超支、工程停建或者不能正常运营、现金流量不足以偿还债务等问题，利于双方达成合作，既能尽快取得收益，又能盘活存量资产，增加社会投资总量。

完善协调机制保障PPP项目可持续性。在PPP项目中，政府和社会资本的诉求是不同的。政府部门强调公共服务产品的质量、效益，社会资本追求利益最大化。杜帅认为，权责不对等对社会资本没有吸引力。因此，要保障PPP项目吸引力的可持续性，在定价和协调方面建立合理的风险分担机制，风险由最适宜承担的一方承担。政府承担公共政策、法律变更等风险，社会资本承担项目融资运营和技术风险。这样，既可以预防政府把过多的风险转让给私营部门，也可以避免政府为了吸引社会资本承担过多的风险。

规范社会资本竞争程序保证PPP模式健康发展。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》等一系列文件都明确规定，各级政府要建立、健全与社会资本合作的合作模式，创造平等投资机会，为PPP模式的健康发展创造了良好的环境。因此，规范PPP模式的法律法规，应该与政府职能的转变相结合，政府要在法律、合同的约束下以合作者的身份参与项目，双方履约、守信，落实承诺。杜帅认为，在这个过程中不能随意性太强或缺少合作精神，否则会造成社会资本的顾虑而无法进入角色。

贯彻契约理念推动PPP模式的应用。杜帅表示，选择市政污水等现金流比较好的项目进行试点，有利于PPP项目的推广。PPP从表象看是模式的应用，实际上是其“契约理念”的贯彻。通过PPP模式的应用，希望能够消除投资体制的弊端，改变传统投资领域权责的分配，用契约精神规范政府的负债，进而推动投融资体制的建设。

原标题：政府和社会资本合作模式的深度思考

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