关于PPP模式下环境金融业务策略的思考-北极星环保网

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本文从商业银行的视角，系统梳理了在国家深化预算改革、推广PPP模式的大背景下，环境金融业务所面临的经营环境变化，指出了PPP模式下公共环境项目资产的再估值机会，并由此提出了新形势下的应对建议。

多年来，因受环境效益影响的外部性及公益性约束，环境领域项目的投资、建设及运营一直由政府或其附属机构主导。大量投资存在投资运营效率低、资金挪用、缺少监督、环境改善效果不明显等问题。地方政府在投资冲动的刺激下，通过地方融资平台逐步提高政府债务的杠杆水平，拉高融资成本，从而破坏了财政收支的长期平衡，也在一定程度上抑制了社会资本的介入。以地方政府主导的环境产业投融资模式的转变迫在眉睫。

PPP模式意味着政府主导的环保投融资模式正在改变

“政府与社会资本合作模式(PPP)”逐步进入政策视野，并成为促进财政预算改革、规范政府融资、激活市场动力的突破口，也是党的十八届三中全会提出的“发挥市场在资源配置中的决定作用”的集中体现。

PPP模式以公、私合营为核心，以有效引入社会资本为基础，通过引入竞争机制，提高公共项目的建设经营效率，可实现“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”的政策目标。

在环境治理与城镇化的双重压力下，未来水资源利用与保护、环境治理以及供水、供热、固废处理、污水处理等城镇环境基础设施领域仍需要大量新建与升级改造投资，这些项目因既有一定的经营性收入，又具有明显的公共属性，将成为PPP模式推广运用的主战场。例如，在目前公布的部分省市PPP试点项目清单中，环境金融专属业务领域的项目数量占比达到42%，总投资规模占比为11.5%。PPP模式将带来环境金融领域政策环境、投融资模式、客户结构、项目资产等方面的巨大转变。

政府在公共环境项目中的角色转变

PPP模式改变了公共环境项目的投融资模式，政府在公共环境项目中的角色发生转变，从而环境金融的业务模式也将随之变化。

──PPP模式与公共财政约束

对于地方政府而言，PPP模式并非简单的“卖资产、引资金、降负债”，而是一套以市场化方式提供公共产品的机制。通过引入社会资本，拓宽了地方公共环境项目的融资渠道，客观上有利于缓解政府财政压力，促进财政预算的跨年度平衡。

但是，伴随着政府会计制度的推行，因公共项目产生的未来支出义务及因风险分担带来的或有债务都将纳入政府跨年预算，并体现在政府资产负债表中。而PPP模式虽可引导社会资本进入公共投资领域，但公共项目的投资规模与杠杆水平仍受限于地方政府的财政状况，最终仍需政府及社会“埋单”。因此，其本质上仍为全社会举债性质，并未实质上减少公共财政预算的支出压力，预算的软约束依然存在。

──PPP模式规范公共财政支出

地方政府可借助PPP模式理顺其在公共项目中的事权、支出及债务。如地方政府可通过项目公司(SPV)模式运作公共项目，实现财政支出与投资事权的切割。而清晰的产权结构与项目产出目标也为财政预算权责的计量、考核提供了依据，进而实现地方政府对或有负债的有效管理。此外，PPP模式系统的评估、谈判与决策机制也将促进公共财政资金效能的最大化。

从项目资产的角度看，在完备的法规体系和较强的执行效力前提下，公共项目基础资产的安全性将得到提高，配合专项收入与转移支付的穿透率，更可加强与地方政府财政收入的纵向切割。公共财政支出来源及风险分担的显性化将有效降低公共项目未来收益的不确定性，从而促进融资便利。

──转移支付的基金化运作

转移支付与环保专项资金的运用将逐步专业化、规范化、集中化。近日下发的《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号)已明确指出，将探索专项转移支付的“基金管理等市场化运作模式”，并要求对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项，逐步改变行政性分配方式，主要采取基金管理等市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，发挥撬动社会资本的杠杆作用。相对于PPP模式在项目层面的隔离，公共财政资金的基金化运作可实现专项预算资金层面的独立。新机制将改变过去专项转移支付资金“小、散、乱”的低效局面，实现专项资金收支与项目现金流的封闭管理，提高财政资金使用效率，做到财政预算支出与公共目标相匹配。由此，财政部门的公共职能向资产管理职能转变，将更加侧重于资本运作、资源整合以及资金配置。

环境金融业务政策环境和经营环境的变化

新形式下公共环境项目投融资模式、客户结构、增信手段、金融机构盈利模式都将发生深刻变化，行业整合，客户洗牌，金融模式的改变已是必然趋势。对商业银行来讲，所处的政策环境和经营环境也随之变化，主要包括以下三个方面。

──信用主体变化

未来，承担大量公共环境项目投融资建设的政府融资平台将逐步改制、退出，部分承担准经营类环境基础设施建设的中小地方国有企业也将走向市场化经营的道路。PPP模式将吸引更多具备技术、经营专业优势的企业参与到公共环境项目的投资、建设、运营当中。

归纳来看，在产业整合、社会资本介入的大背景下，下列五类企业或将替代政府直接参与到环境类基础设施及环境治理类项目当中，具备较大机会。一是以中节能、光大环保等为代表的大型重资产企业;二是以中原环保、中山公用等为代表的区域环境综合服务企业;三是细分领域系统集成企业商，如桑德环境、中持水务等;四是装备材料生产制造商，如创业版上市公司兴源过滤等;五是原有政府环保类融资平台的转型，如各地环投、水投等。

原标题：关于PPP模式下环境金融业务策略的思考

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