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所谓“不做不该做的”,是指各级党政领导者不要做违反各种法律法规和党内法规规定的事情,否则也要追究责任。例如,有的领导人干预正常的环境管理工作,插手环境影响评价、主要污染物减排等工作,指使下属做出不合法的审批行为。有的授意或指使下属修改或虚构环境监测或环境统计数据。有的干扰基层正常的环境执法行为,使违法者逃脱处罚,更有一些人收受贿赂、徇私枉法等。这些都是不该做的事,违反者就必须被追责。
《办法》通过制定责任清单,保证各级党政领导者在生态环保工作中都有明确的职责界限和违责后果,使责任主体与具体追责情形一一对应,实现精准追责,改变了长期以来对领导干部的环保工作泛泛要求、笼统评议、法不责众的问责机制,这是环境保护制度建设的重要发展,是生态文明建设融入政治建设的重要进展。责任清单不但可以用来对党政干部进行环保追责,也可以作为各级党组织提拔使用干部的参考依据。从这个意义上说,责任清单也是对各级党政干部的一种激励机制。
党政领导干部的生态环保职责很多,上述25种追责情形只涉及众多职责中的一部分,但却是十分关键和重要的部分。这些职责主要是那些一旦出现失责违责就会对生态环境负面影响大、社会反映强烈的职责。抓住这些主要职责,就能推动全面履责。如果抓住一个重要失责违责行为进行追究,特别是对地位高、权力大的领导者进行追责,就能产生更加广泛和强烈的震动作用,起到“伤其十指不如断其一指”的样板效应。
构筑完整的追责链条
在主体分类、责任明确的基础上,《办法》提出了完整的追责方式,分为3个层面:一是情节较轻的采取诫勉谈话、责令公开道歉方式;二是情节较重的,采取组织处理方式(包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等)和给予党纪政纪处分;三是将涉嫌犯罪的对象及时移送司法机关。根据情节轻重采取不同的追责方式,体现了权责一致、正当惩处、引以为戒的精神,具有强烈的导向作用。同时,这种第次加严、逐步升级的追责程序,也把不同程度的失责行为都覆盖到,构成疏而不漏的天网。
终身追责是《办法》十分重要的创新突破之一。终身追究就是追溯既往,这样做有几个原因:一是鼓励领导干部树立执政的长远利益观。过去确实存在这样的情况:当任领导主要关心自己主政的即期政绩,不惜牺牲生态环境和资源效率,大搞粗放式的开发建设,只求自己任内GDP增长快,形象工程搞得多,然后拍屁股走人,异地升官做官,留下被污染的环境和被破坏的生态给老百姓。如果放任这种现象不管,那么其继任者就会延续相同的思路和做法,日积月累,给当地生态环境造成重大伤害,有的甚至难以修复。终身追责就是要促使领导干部克服短期利益观,对发展从长计议。二是为了体现公平正义的社会价值观。一个地方出现了严重的生态环境问题,并不一定都是当期执政的领导干部造成的,有的应由前任领导承担责任。有的责任人的失职违责行为在当时因各种原因没有及时发现,在他离开该领导岗位后又被揭露出来,或后来发生的环境污染事故被证明是前任领导的责任,那么这时对前任领导人员进行责任追究是公平合理的,这样能使现任领导干部感受到制度的公平性和严肃性,有利于激发他们抓好生态环境保护工作的积极性,也有利于激励他们为后任者创造和留下更好的经济发展基础。
追责结果影响干部任用
长期以来,各级组织人事部门对党政领导干部开展了生态环境保护方面的考核评价,这对促进地方党政领导人加强生态环境保护起到了很好的激励作用。但一直存在一个遗憾,就是这些考核评价结果对干部的升迁任用起的作用不大。在很多地方,干部升迁调任的主要依据还是经济发展和城市建设等方面的绩效,生态环保搞得好不好不那么重要。
中国古代兵法说“上无疑令,则众不二听”,指的就是上级发出明白无误、激励相随的指令,下级就会贯彻执行而不会犹豫迟疑。这次《办法》明确把干部追责的结果与其评优、提拔、转任等后果挂起钩来,规定“对在生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的干部不得提拔使用或转任重要职务”,使生态环保的履职尽责情况成为干部任用中具有一票否决性质的硬气指标,这是迄今为止在此领域最严的规定,也是这个文件最有含金量的内容之一。它触及了人的行为动机中最深层的因素,将会对各级党政领导者产生较大的震动。
值得注意的是,《办法》还设置了责任追究的启动机制,要求并授权政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织(人事)部门及时启动追责程序。这些部门如果发现应该追责而没有追责的,可以追究有关人员的责任。例如,如果有人向有关部门举报了追责情形,而该部门中的有关人员没有及时处理这些举报,那么这些人员就出现了失职行为,上述这些部门就可以追究这些失职人员的责任。因此,并非只有环保、资源部门,而是纪检监察和组织人事部门都有责任和权力开启追责机制。如果这些负有监管职责的部门没有及时启动追责机制,也会被追究责任,这就使责任追究的链条更加完整和严密了。
建立更加完善的执行机制
总体上看,《办法》形成了“分类—定责—惩处”的制度结构,构成了完整的生态环保追责链条,体现了从严治党、依法执政、用制度管人管事的总体要求,是落实党的十八大把生态文明建设深刻融入经济、政治、文化和社会建设的各方面和全过程要求的具体成果。
制度至关重要,关键在于贯彻执行。除了《办法》中设置的启动机制外,还有3个重要的机制有利于保障追责到位:一是党代会、人大和政协监督机制,进一步强调党代表、人大代表对党政领导干部履行生态环保职责的质询权、监督权;赋予政协委员相应的调查权、建议权。二是司法监督机制,强调司法机关对各级机构及其官员提出履行生态环保职责的司法建议。三是社会监督机制,保障社会公众对党政领导干部履行生态环保职责情况的知情权,试行依法提请追究生态环保责任的请求权,支持媒体依法依规开展舆论监督。
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