全国环保厅局长座谈会发言摘登（四）：适应新常态 谋划“十三五”

合理设定“十三五”环保目标指标体系

环境保护部环境规划院副院长 吴舜泽

工业化及其耦合的城镇化是我国环境问题演变的驱动力，因此，要了解全面建成小康社会的环境要求，首先要研判我国中长期经济社会环境形势。

我国将在2020年基本实现工业化。在2025年左右，我国将成为制造业强国。到2030年，中国城镇化率将达到68%左右，能源和温室气体排放达到峰值。我国的人口峰值也将在2030年左右出现。资源能源问题、环境压力跟工业化发展阶段、产业驱动力、经济发展水平、城镇化发展水平密切相关。

根据我国工业化、城镇化发展情况，我们把中国环境宏观中长期战略分为“三步走”：2015年~2020年，保环境安全、以环境质量改善为主线，实施总量、质量双控，着力改善环境质量;2020年~2030年，促环境清洁，全国水、大气基本实现达标，环境风险得到保障;2030年~2050年，主攻生态系统和人体健康，实现生态环境质量全面改善、生态系统实现良性循环，人口、资源、环境全面协调发展。

目前，各种规划对2020年环保总体目标的一些表述还存在一定的差异，最大的差异在于“总体改善”的表述及其理解不同。我建议，为避免顾此失彼、陷于被动，将2020年“生态环境质量明显改善”作为规划总体定性目标比较合适，这与十八大、国务院《近期土壤环境保护与综合治理工作安排》、大气十条等要求保持一致。相应地，规划总体目标建议表述为，到2020年，我国生态环境质量明显改善，主要污染物排放总量继续减少，环境风险得到有效管控，生物多样性丧失速度得到基本控制，生态系统稳定性明显增强，生态文明重大制度基本确立，生态文明建设水平与全面小康社会相适应。

全面建成小康社会的环境要求核心是环境质量的要求。这一要求具有阶段性、群众性和民生导向，强调生活环境，是底线型评价标准。小康社会的环境要求应该从“好”“坏”两头，以群众看得见、可感知、能接受的方式呼应并解决生活环境质量改善状况。

因此，我建议，综合考虑社会可接受、经济可承受、生态环境可达，全面建成小康社会的环境要求指标项应规定城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例，城市空气质量优良(达标)天数，耕地土壤环境质量点位达标率，达到环境综合整治要求的建制村比例等，指标值不宜不切实际地攀高。

基于全面建成小康社会环境要求，“十三五”环保规划目标体系应该按照质量主线、质量总量双控、加强衔接、突出重点的原则，统筹设计质量、总量、风险、管理等指标;突破薄弱环节，增加生态保护指标;突出区域差异性，增加区域性指标，强化指标的分区指导。

环境保护目标体系应该按照约束——小康——总体——区域——治理要求等逐步递进、梯次落实，分别服务于国家、评价、规划、专项规划等不同层次要求。

国家约束性指标的基本原则应优先考虑增加质量约束性指标，以环境质量为核心，按照要素进行归集，体现质量与总量双管控、协同管控;质量约束性指标和总量约束性指标应协调，但在环境约束性指标总数受到一定限制、质量和总量约束性指标高度一致关联时，最好选择其中一种条件成熟的约束指标而不应浪费“指标资源”。环境质量约束性指标选择宜综合、全因子，与质量评价方法、结果一致，如城市空气优良天数(AQI小于100)比例这一指标可能比单一的PM2.5浓度约束性控制要更合适;污染物排放量约束指标选择宜单项，体现控制的精准性。VOCs无法进行质量约束性控制，应尽早实施排放量控制。

“十三五”期间，环境保护应该优化调整环境保护管理方式。环境自身长期累积形成的环境问题、环境风险等形势正发生深刻的变化和调整，生态文明及环境保护也进入到新常态。环境保护需积极主动适应新常态，进一步厘清思路，强化政策机制创新，促进经济社会环境均衡、创新、可持续的新常态加快实现。

我建议，“十三五”环保规划目标体系必须与资源能源、经济社会联动，在治标的同时更多地治本，以改善环境质量为核心，实施系统治理。同时，充分发挥各部门协同作用，释放环境红利。区域的差异性决定了分区分类、差异化管理、精准治理，做实生态环境空间分级管控。要以信息公开与社会共治应对公众不满意环境治理的困境。

“十三五”期间，生态文明建设为国家战略，但“五化同步”与五位一体需要积极探索，环保系统仍然在夹缝中负重前行，治本与治标需同步推进。应从控制增量向增量、存量并重，加强削减存量、治理历史遗留问题转变，资源环境联动，保环境安全;从政府主导向社会共治、制衡转变，自上而下与自下而上相结合，政府市场两手发力，倒逼与激励并重;治理要求则由统筹管理向分区分类、精细化管理、精准发力转变，并推进基本公共服务均等化。

延伸阅读：

全国环保厅局长座谈会发言摘登(一)：适应新常态 谋划“十三五”

全国环保厅局长座谈会发言摘登(二)：适应新常态 谋划“十三五”

全国环保厅局长座谈会发言摘登(三)：适应新常态 谋划“十三五”

从战略层面组织开展大气污染治理

清华大学环境学院院长 贺克斌

我认为PM2.5和臭氧是我国当前和今后较长时间治理的重点。按照发展历程来看，目前我国的大气污染正在经历与国际相似的过程，但是复杂程度有所不同。近年来我国PM2.5的质量浓度有所改善，但是臭氧的指标开始不乐观。值得注意的是，目前我国臭氧的标准已经与美国相当，而PM2.5的标准刚刚在执行WHO的最低标准，远低于美国的现行标准。所以，如果考虑到PM2.5标准未来还会逐步提高到与美国的现行标准相当，我国中长期大气污染治理进程中，PM2.5 的治理任务还十分艰巨。

从研究结果来看，目前我国PM2.5污染有三大特征。首先是PM2.5的浓度处于全球高值区。中国东部、印度北部在世界范围都十分突出。如果按照PM2.5年日均值35μg/m3的现行空气质量标准，目前全国74个重点城市PM2.5的平均浓度至少需要降低一半。而如果中远期参照WHO最终标准10μg/m3，那么目前74城市的PM2.5平均浓度是最终目标的7倍左右。从这个角度来说，我们对于PM2.5污染的治理工作还有很长的路要走。第二个特征是我国的PM2.5的污染呈较强的区域性。京津冀、长三角和珠三角以及东部地区强度要大于其他地区。以2013年12月我国东部地区出现的严重污染变化过程为例，基本从京津冀开始一直持续到长三角地区。监测数据表明，目前我国PM2.5重污染过程主要发生在京津冀和长三角的秋冬季节。第三个特点就是复合性。PM2.5是一、二次成分共存的复合型污染，重点城市研究数据表明，近十年来PM2.5污染中二次颗粒物贡献比例持续增长，我们的治理工作必须要面对这样的复杂局面。

形成以上PM2.5污染特点的原因，与我国工业化、城镇化的进程以及能源消耗特点密不可分。从城市化发展进程来看，我国的大中型城市群高度集中在东部地区;从能源消耗来看，我国的能源消耗也主要集中在中东部地区，中国的能源消耗占世界能源消耗的21%左右，而煤炭消耗量却占到50%左右。2006年以来，我国二氧化硫排放总量有所下降，但是挥发性有机物(VOCs)和氮氧化物排放总量却明显增加。虽然主要污染物全国平均排放强度与欧美历史同期差别不大，但是我国的污染物排放主要集中在东部地区，特别是京津冀地区，这就容易使大气污染的问题在这些区域集中爆发。

国务院颁布的《大气污染防治行动计划》已经明确了我国大气污染防治的奋斗目标，对PM2.5更是有了质量浓度改善的具体要求。多年来的研究积累也提出了我国到2030年的大气污染治理中长期分阶段目标。这个目标不仅仅是浓度改善指标，同时也提出了与浓度目标相对应的具体减排目标。改善空气质量，减排是硬道理。减排不仅要依靠末端治理，更要充分利用全过程控制。发改委能源所的一项研究表明，根据我国现有的技术水平，如果继续加大相关政策力度，到2020年我国主要耗能产品平均单耗可望比2010年下降20%左右。由于我国工业能耗在终端能耗的占比高达三分之二，因此从工业节能中“拿到”减排潜力，对我国中长期大气污染治理有十分积极的意义。

全面向污染宣战，区域空气质量持续改善可以说是中长期战略目标。针对某一行业实施全过程控制技术或末端治理技术，可以说是针对特定行业的“战斗”，可以实现特定行业的减排量目标，但无法单独完成区域浓度改善的“战略”目标。要实现区域浓度改善的“战略”目标，必须将不同行业大大小小的“战斗”，有机地组织起来，形成“战役”。为科学有效地组织“战役”，就需要有支撑决策的“沙盘推演”技术平台。欧美历史经验表明，“沙盘推演”技术平台包括三项核心技术：排放清单技术、立体观测技术和数值模拟技术。通过三项核心技术，可以将排放和浓度逻辑关系科学地关联起来。

目前我国对三方面的核心技术都有一定的科研积累，应该在建立国家、区域和省市三个层面的“沙盘推演”技术平台方面加大工作力度。首先是我国现有的环境管理体系传统上只掌握二氧化硫、氮氧化物和烟尘的排放量数据，需要充分利用已有科研成果，加快建立包括一次PM2.5、VOCs和NH3等排放数据在内的管理技术平台，全面动态掌握污染源排放情况。其次要做好区域立体观测系统工作，特别需要加强数据质控、数据消化和集成共享，使其真正在决策中充分发挥作用。第三应加强数值模拟技术在预报预警、控制规划和实施效果评估方面的作用。通过充分发挥不同层面“沙盘推演”技术平台的支撑作用，才能使我国中长期大气污染治理真正实现科学决策、精准治污。

延伸阅读：

全国环保厅局长座谈会发言摘登(一)：适应新常态 谋划“十三五”

全国环保厅局长座谈会发言摘登(二)：适应新常态 谋划“十三五”

全国环保厅局长座谈会发言摘登(三)：适应新常态 谋划“十三五”