全国环保厅局长座谈会发言摘登（四）：适应新常态 谋划“十三五”

新常态下的环境治理与政策改革

环境保护部环境规划院副院长兼总工程师 王金南

过去40年，中国经济增长取得辉煌成就的同时，也出现了一些问题，包括不符合经济规律、资源过度消耗、生态环境破坏、大量产能过剩、低经济效益、错过了最佳结构调整时期和最佳技术创新时期等问题。进入新常态新时期，新老问题复杂多样，环境问题解决难度在加大。中国的环境与发展正处在关键时期，能否利用后发优势实现跨越发展，关键在于处理好环境与发展的关系，尽早跨越污染第二高峰，环境质量全面达标是中国环境保护长期而艰巨的任务。

在环境治理体系和政策改革的过程中，顶层设计作用凸显，《生态文明制度建设总体方案》等中央文件起到了引领和指导的作用。从政策改革角度来讲，下一步需要把握提高环境民生品质、保障生态环境底线、建立多元共治体系、合理分配保护成本、达到人与自然更加和谐这些目标的平衡与协调，重点推进环境管制手段、市场手段、社会制衡等三大领域的政策和制度改革。

一、改革环境管制手段，提高环境管理效率

在环境管制手段改革方面，建议重点推进企业排放标准、环境影响评价、排污许可证、总量控制和红线底线制度五大制度的改革。

在排放标准方面，关键是做到从企业排放不达标“常态化” 转变成达标“常态化”;制定区域和地方排放标准，先开展国家排放标准达标度和经济有效性评估，不要有意无限提高排放标准难度，而是将排放标准跟现阶段的主体功能区关联起来;充分运用《 环境保护法》促进企业排放达标。

在环境影响评价方面应做到企业自责，要厘清用户对象，不要提供没有法律约束的咨询建议，重点解决环境影响评价中的选址等问题，开展企业可持续发展或者社会责任综合影响评价试点和改革。

在排污许可证方面，需要向精细化管理的方向发展，既不能完全依托总量控制但也不是直接摒弃，排污许可证需要容纳更多的内容，综合排放许可证是未来改革方向，要区分重点排放源许可和一般排放源许可，建立综合的环评和许可管理部门。

在总量控制方面，要合理选择排放总量控制模式，避免一刀切;重视基准年排放总量指标准确性以及重点源排放基数的核定;用总量控制托起“达标排放”和“质量改善”两把“火炬”，排放指标分配必须与企业排放达标相关联，同时说清总量控制对环境质量改善的贡献和关系。

在生态保护红线的构建方面，应结合自然资源利用上线、环境质量安全底线和生态功能保护基线三个方面，做到除了可监测、可报告、可认证以外，还要做到可分解和可实施。最关键是要在“十三五”国家环境保护规划中，列入“生态保护红线”约束性指标。

二、改革环境市场手段，建立环境激励机制

在环境市场手段改革方面，除了现阶段比较常见的污染者付费原则，还应该包括使用者付费原则、受益者付费(补偿)原则、破坏者付费(赔偿)原则，这样整个经济政策体系的依据就比较全面和充分。

希望在下一阶段环境保护税可以完整建立四大税目，包括污染排放税、污染产品税、生态保护税、二氧化碳排放税，提高环境税的政策效率。像目前争论比较大二氧化碳排放税，目前来看财政和环保意见都是一致的。

关于生态补偿的问题，现阶段环保部门在跨界上下游水质生态补偿方面开展比较好，应该在“十三五”期间全面推广。我认为现阶段生态补偿的重点领域应该包括西部生态屏障、重点生态功能区、流域上下游水质生态补偿、资源开发生态破坏、重污染企业退出、主体清晰的水资源工程市场化、国际碳汇市场等方面。

关于排污权有偿取得和排污交易制度政策框架方面，从长期来看是一项较好的经济手段，但不能仅仅局限于主要污染物排污权，而是要把生态环境整体作为一个资产来管理，目前有11个省在做试点。环境保护部也正在查看评估试点效果。

关于环境保护投融资方面，现在面临几个问题，包括环境保护资金需求巨大;财政资金难以保障持续和匹配，大绿色与小环保存在“竞争”;环保市场化机制不健全，大量社会资本难以与环境保护需求融合;环保投资拉动GDP的静态短期和动态长期影响。我们按环境保护投资占GDP比例，1.5%、2.0%、2.5%三个比例去测算的话，“十三五”期间环保投资也就在6～10万亿元。目前，真正意义的环境保护治理投资也就是1%左右。针对这项改革我也提出三个建议：一是构建环保投资的回报机制，没有回报机制私人资本很难进来。二是建议金融创新，积极推进环保PPP，尽快建立向金融机构推介PPP项目的常态化渠道，鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级;健全社会资本投入市场激励机制，推行排污权有偿使用，完善排污权交易市场;支持开展排污权、收费权、政府购买服务协议及特许权协议项下收益质押担保融资，探索开展污水垃圾处理服务项目预期收益质押融资。三是加快环保产业市场化改革，建立创造市场、开放市场、激活市场、规范市场的新常态。

延伸阅读：

全国环保厅局长座谈会发言摘登(一)：适应新常态 谋划“十三五”

全国环保厅局长座谈会发言摘登(二)：适应新常态 谋划“十三五”

全国环保厅局长座谈会发言摘登(三)：适应新常态 谋划“十三五”

三、改革环境社会手段，建立环境保护“同盟军”

在社会手段改革中，主要是建立政府、企业与公众社会之间的关系，建立一个“三位一体”的生态环境治理体系。

在新常态下，无论是数据还是新闻消息，都是无法依靠隐瞒压制住的，环境民主发展是趋势。环境民主的主要表现就是公众参与，公众应该有知情权、表达权、结社权、监督权，最重要的，也是最基本的就是知情权，也就意味着信息公开的力度还应该加强，信息公开的方式还应该细化，要建立“ 不准公开” 的环境信息负面清单，妥善处理好地方法院受理环境诉讼、因环境问题政府有关领导辞职等问题;同时应推动多元化的信息公开，包括政府公开环境质量监测信息、部门公开环境建设政务信息、企业公开环境守法排污信息、研究机构公开支持环境管理决策信息等。

同时呼吁环保部门应该建立环境保护“同盟军”。建议环境保护部设立社会管理部门，分类型进行管理、引导、参与区域、地方和社区环境保护监督;支持发展国际型环境智库，建立第三方环境绩效评估制度;全面建立环境资源司法体系，平衡好环境公益组织、政府部门和检察机构在环境公益诉讼中的作用。然而这个过程也不能仅仅依靠政府，还要呼吁社会公众、社会团体自发地凝聚、拢合起来，为环境保护添加“正能量”。

落实“水十条” 确保水质较好湖泊不退化

中国环境科学研究院研究员 郑丙辉

目前，我国面积1km2以上的湖泊有2943个，总面积约9.0万km2，其中50km2以上的湖泊237个，占全国湖泊总面积的3/4。此外，还有8万座水库(人工湖泊)。湖泊是具有特殊性状和特殊作用的国土，我国的湖泊供应着全国约50%的饮用水水源，1/3粮食灌溉，我国30%工农业总产值来自湖泊流域。湖泊在国家生产生活中起着重要作用，因此，“水十条”中第八条要求全力保障水生态环境安全。

为了保护好水质较好的湖泊，2013年12月，经国务院常务会议审议通过，2014年9月26日，环境保护部、国家发改委、财政部发出《关于印发〈水质较好湖泊生态环境保护总体规划(2013~2020年)〉的通知》(以下简称《规划》)。

《规划》确定365个湖泊为重点保护对象，明确了保护目标：到2015年，优于Ⅲ类(含Ⅲ类)的湖泊水质不降级，其他湖泊水质达到Ⅲ类目标。至2020年，规划内湖泊的水质进一步改善，水质为Ⅰ、Ⅱ类的湖泊比例有所增加，湖泊生态环境自然恢复能力明显增强。《规划》指标分为水质、生态、管理三类指标。针对不同类型湖泊保护的要求，《规划》提出调查和评估湖泊生态安全状况、调整湖泊流域产业结构和布局、加强湖泊流域污染防治、实施湖泊流域生态建设和修复、合理利用湖泊流域水土资源和加强湖泊环境监管能力建设6个方面任务。

国家设立了水质较好湖泊保护专项资金。2011年~2015年的5年间，中央资金共投入158亿元保护水质较好湖泊。各省共有81个湖泊纳入中央财政资金支持。

通过水质较好湖泊保护专项实施，到2014年年底，64个湖泊水质改善。其中，13个湖泊较基准年水质类别有所提高，51个湖泊维持在Ⅲ及以上。64个湖泊污染负荷大幅递减。湖泊流域生态建设成效显著。湖滨缓冲带增加面积11.75万亩，湿地恢复面积35.62万亩，生态涵养林增加面积83.32万亩，各湖泊湖滨自然岸线实际总长度16991km。与此同时，共印发地方法律法规文件共318个，初步形成了湖泊生态环境保护长效机制。

通过5年的实践，推进湖泊保护“五个转变”：湖泊保护思路由“重治理，轻保护”向“防治并举，保护优先”转变。湖泊保护投入方式由投资治污向以奖促防、以奖促治转变;由中央投入向带动地方政府、引导社会投入转变。湖泊保护技术路线由水域转为流域;由水质管理向水生态管理转变。保护手段由社会经济结构布局调整向工程与管理相结合转变，由单纯治污向多地区、多部门联合保护，多学科综合联合攻关，综合运用法律手段，注重长效机制转变。湖泊保护范围由滇池、太湖、巢湖重点流域，向五大湖区均衡保护转变。

在湖泊环境保护技术方面，依托《水体污染控制与治理》科技重大专项的研究成果，起草了《湖泊生态安全调查与评估技术指南》等7项技术指南。2014年，环境保护部发布了《关于印发江河湖泊生态环境保护系列技术指南的通知》，指导水质较好湖泊专项实施，为水质较好湖泊保护模式进行了技术储备。

通过众多湖泊生态环境保护工程的实施，形成了以生态文明建设为指导，以节约优先、保护优先、自然恢复为主的原则，综合多种系统方法和综合措施，构建了多样化的湖泊保护模式。

第一，对湖泊流域生态安全状况调查和评估。每个湖泊开展了湖泊水生态系统(湖体及入湖河流的水质、底质及生物等)、流域内污染源、流域土地利用等调查，确定存在的主要环境问题并分析成因，提出污染预防和生态保护措施。分别对湖泊水生态健康、生态系统服务功能、流域社会经济影响等方面进行综合评估。

第二，要调整流域产业结构与布局，优化流域产业结构、发展布局、促进产业升级，构建生态农业，建设生态农业示范区，合理布局流域人口等模式。

第三，要加强流域城镇工业污染防治，强化工业园区废水集中治理和深度处理，提高湖区重点行业氮磷污染物排放标准，严格企业环境准入门槛，执行环境影响评价和“三同时”制度，流域内城镇生活污染防治等。

第四，要加强湖泊面源污染防治，推进农村生活污染控制。建立农业清洁生产，推广测土配方、生物防治和精准农业等技术，建设生态农业示范区;明确划分湖泊流域禁养区和限养区，畜禽养殖场粪便进行有效处理和综合利用等模式。

第五，要加强湖泊内源污染防治，构建水体养殖污染控制模式，发展生态养殖，取缔饮用水源网网箱养殖;局部重污染底泥环保疏浚模式;航运船舶油污水和垃圾处置长效机制。

第六，要开展湖泊流域生态保育，延缓湖泊衰老。流域水源涵养能力建设，湖滨缓冲区保护和修复模式;收割水生植被，防止湖泊沼泽化模式等。

延伸阅读：

全国环保厅局长座谈会发言摘登(一)：适应新常态 谋划“十三五”

全国环保厅局长座谈会发言摘登(二)：适应新常态 谋划“十三五”

全国环保厅局长座谈会发言摘登(三)：适应新常态 谋划“十三五”