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PPP模式“落地难”的根本,在于制度环境未能与经济需求相匹配,政府违约、融资难、定位模糊、参与度低等瓶颈,亟待解决
被政府寄予厚望、各界广泛关注的PPP(Public-Private-Partnership,公私合作)模式,正在遭遇实际签约率过低的质疑。
今年4月,国家发改委投资司副司长罗国三在新闻发布会上直言,全国各地公布的PPP项目,大概只有10%-20%左右签订了合同。这也意味着,绝大多数的PPP项目最终未能实现,PPP之路在国内该怎么走,也是很多民营资本关注的问题。
PPP模式,是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。这样意味着在政府公共部门与私营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
与BOT(build-operate-transfer即建设-经营-转让)相比,PPP的主要特点是,政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深,企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与,双方合作的时间更长,信息也更对称。
在国内,PPP模式近几年被政府重视推进,2014年年初首次出现于财政预算报告中,从此进入发展的快车道。
继5月22日国务院办公厅发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(下称“42号文”)专章论述PPP模式之后,7月27日,国家发改委公布了13个具有一定代表性、示范性的PPP项目案例。记者经过多方确认,此前财政部相关负责人提及的财政部第二批示范项目,也已经展开评选工作。
从国务院办公厅的文件背书,到发改委和财政部的一再牵头敦促,都被认为是应对PPP项目不遂人意的落地情况。低迷的签约率究竟是PPP模式“营养不良”,还只是必经的“成长烦恼”?持观望态度的社会资本又该如何参与其中?成长中的PPP模式也许还需要一些时间让参与各方找到答案。
“落地难”的政策法律原因
理性而趋利的社会资本对PPP项目给出了观望的态度。
13%——这是伯昂研究院创始人、伯昂咨询有限责任公司董事长崔丽君给出的PPP项目实际签约率。
与这一数字形成鲜明对比的,是各地踊跃推出的PPP项目的数量。
“有些区域性经济地区的PPP项目达到了300多个,甚至一个小县城就有30个PPP项目。”对PPP模式有着长期研究的崔丽君,面对这样的数字感到毛骨悚然。
政府在过去的几年中释放出了大量项目,但粗放的项目设置让敏感的社会资本望而却步。
“企业常常会质疑,这是不是政府的一次圈钱运动。”中国人民大学法学院教授、金融法研究所所长徐孟洲向记者直言。
“落地难”的背后,是从政策大环境到项目本身都长期待解的顽疾。
普华永道中国会计咨询服务组合伙人陈燕华向记者这样分析:“原因首先在政策层面。目前虽然中央和相关部委出台了很多政策和规范性的指南,据说未来还有配套的融资政策出台,但是整体而言,还有很多操作环节的具体指引有待落地。”
同时,法律体系尚未健全也给PPP模式的“落地”带来了阻碍。目前,PPP模式集中于基础建设和公共服务领域,涉及到土地、税收、环保等问题。
“这不是单纯出台一两部法律就可以解决,而是法律体系整体协调和匹配的问题。”崔丽君说。
在业界看来,PPP项目的有序推进和切实保障需要的是一个通盘的政策包。在大环境之外,PPP项目具体操作层面的问题也直接影响着项目签约率。
解决地方债问题的冲动让地方政府一厢情愿地推动PPP项目匆忙上马,而一些项目是否真正符合国家和地方发展战略规划,并未得到科学的论证。
“这样导致项目筛选的结果往往无法契合社会资本的诉求。”陈燕华认为,其直接后果表现为资金成本与项目回报无法在同一个需求水平上对接,也导致方案无法成行。
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