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警惕揠苗助长
“PPP模式在刚刚推行的阶段,一些基础条件还比较薄弱,所以签约率低其实并不是一件坏事。”崔丽君对此的看法与多位专家不谋而合。
有数据显示,2013年PPP模式启动大推广,2014年的落地项目数量较上年增长了一倍。同时,项目的适用范围也在不断扩大。
“可以预见的是2015年到2017年,PPP落地项目的数量会成倍增长。这样的数据面前,我不认为PPP模式存在落地难。”拥有多年从业经验的大岳咨询有限责任公司总经理金永祥向记者强调,“大家对于PPP发展的期待太快了,毕竟一种经济模式的发展和推动有其运转规律,也需要时间。过于强调成长速度可能会埋下隐忧。而且,粗放快速的项目增长也许并不会得到社会资本的参与和配合。”
崔丽君亦以英国等先行国家的经验教训为参考。她表示,“拍脑袋”上马的项目所存在的隐患可能在未来发酵,“一些项目在六七年之后才会显现出问题,没有经过仔细科学论证的项目,都有可能遭遇中途下马”。
与此同时,政府、社会资本以及其他各环节的参与方也需要时间学习成长,以配合PPP模式的发展。目前一些地方政府在实践中也很迷茫。
崔丽君总结伯昂研究院所接触过的参与PPP项目的地方政府的情况,发现了两种现象:一种是地方政府过于依赖社会资本,社会资本提出什么条件都接受;另一种是地方政府滥用信用,这伤害到了很多社会资本,使其望而却步。
同样,社会资本尤其是民营资本也在逐步学习和接受的过程中。水务PPP项目是目前社会资本较为放心进入的领域,民营资本的参与度较高。
“2002年的时候,PPP项目曾经大量启动过一次,当时正好赶上国内大规模建设污水处理厂,所以许多项目集中在这一领域。”金永祥告诉记者,这一领域的合作模式已经较为成熟。
随着,PPP项目的“井喷”,对行业、财务、法律、金融、环境等多方专业中介咨询机构也提出了发展要求。陈燕华认为,“扎实推广、运用PPP模式,质量比速度更重要”。
倒逼政府作出改变
受访专家均认为,PPP模式不应再简简单单地被政府视为融资手段或是为解决地方债的短期措施。
关注公共基础设施和公共服务行业的PPP模式于上世纪90年代中期兴起,并于2002年左右开始在水务领域密集发挥作用,在经历了全球金融危机的沉寂之后,自2012年开始又迎来了热潮。
而在PPP模式此轮发展中,“地方债”问题被认为是中央政府强力推进、各地政府蜂拥而至最初始的动因。
“社会资本在目前经济环境之下,已经越来越理性,更懂得依靠平等的契约精神来操作项目,以及懂得用专业、理性的数据来支撑相应的投资决策。”陈燕华认为,PPP模式能解决多少地方债的问题,首先取决于地方政府在财政承受能力允许的范围之内,能拿多少项目出来,以及能拿什么样的项目出来,同时配套何种补偿机制以吸引社会资本的进入。
由此,精选优化项目和公平公开合作,便成为了PPP项目对政府提出的新要求。
PPP项目目前多集中在基础建设和公共服务领域,最终目的还是要强调政府部门公共管理能力的提升。崔丽君指出,“如果目的不明确,不对项目进行科学合理的设计,社会资本就不会对不盈利的项目买单,也无法解决地方在未来的战略发展规划中所面临的债务压力”。
与此同时,政府的履约承诺和履约能力是社会资本在收益之外最担心的问题。
徐孟洲告诉记者:“实践中政府违约的情况比较多。PPP项目周期较长,往往一届政府换届之后,下一届政府是否认账就成了问题。一旦双方出现纠纷,社会资本往往没有信心赢得诉讼。”
有观点认为,现在PPP模式的一大瓶颈在于政府想要推卸责任,社会资本想要占点便宜。
对此陈燕华强调,“PPP模式非常强调平等合作的合同关系”。实践中,政府不能要求社会资本完全接盘PPP项目,毕竟社会资本没有能力承担政府应当承担的部分风险;而如果社会资本将过多的风险推给政府,项目依然会下马停止,双方都将利益受损。
崔丽君亦对记者表示:“PPP模式最好的一点就是其提出的公平原则,这个原则的推广可能倒逼政府改善法律和经济体制,敦促地方政府迅速投入到改革状态。”
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