翟勇谈《中华人民共和国循环经济促进法》修订

环境立法不应以确立理念模式为目的而应侧重其对实现环境和经济效益的实际作用

——一位立法专家对修改《中华人民共和国循环经济促进法》的观点

【2009版《中华人民共和国循环经济促进法》已经不能很好地适应中国合理利用资源的需求，对其修改势在必行，并已启动相关程序】

现代物质循环利用概念由美国经济学家K˙波尔丁在20世纪60年代提出，其含义是在人、自然资源和科学技术这个大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其回收再利用这个过程中，综合利用资源能源，发展资源回收利用产业，从而提高资源利用率，最终实现环境、资源与经济社会可持续发展。

在实践资源综合利用并经过多年资源综合利用立法的过程中，中国从20世纪90年代开始引入循环的理论，经有关专家提出循环经济的理念，并于2009年1月1日颁布《中华人民共和国循环经济促进法》(以下简称循环经济促进法)，用法制的形式尝试发展循环经济。

经过6年的运行，中国经济以及环境资源状况都发生了巨大的变化，在这样的变化实践中，2009版循环经济促进法已经不能很好地适应中国经济社会发展的需要，对其修改势在必行，并已启动相关程序。

修法背景及存在的问题

经过30 多年的高速发展，中国的环境问题与经济发展之间的矛盾已越来越突出，走一条社会、经济与环境相协调的可持续发展道路势在必然，以期在保护与恢复自然生态功能的前提下推进经济发展与社会进步。

循环经济是一种将经济体系与环境资源紧密结合的生态经济模式，表现为低开发、高利用、低排放的特征，有效促进了社会经济的可持续发展，许多国家均把发展循环经济、建立循环型社会视为实施可持续发展战略的重要途径及实现方式。

翟勇就此指出，所谓循环经济的根本在于资源的综合利用，重点在于减少污染物的产生量和提高资源的利用效率，当前中国已将环境资源优化提升为国家战略，循环经济所要解决的根本问题不是经济的发展模式，而是资源的利用方式。

“目前中国经济增长与资源环境的矛盾凸显，环境资源约束趋紧。其根源主要是资源利用的不合理：一方面导致资源浪费，另一方面对环境造成了污染——不合理利用导致资源短缺;而获取资源的过程，无论是购买、还是采矿，都会不同程度地导致经济的付出与环境的破坏。”

他说：“解决上述问题的关键，就是要从资源利用的方式入手，因为合理的资源利用方式，可以保障资源的高效利用，降低环境的污染程度，实现经济和环境的共赢。这本该是循环经济促进法的立法宗旨。”

翟勇表示，循环经济促进法修改的目标和方向，是贯彻十八大调整产业结构、转变发展方式的要求，适应保障国家资源战略实施的需要，并作为重要的抓手：“资源利用不合理的关键问题，是资源利用方式的偏差，应当对其予以调整。”

他指出，循环经济促进法没有以资源战略为核心和基础，而是以所谓新兴产业模式和理念为主构建了法律结构和内容，这些人为构建的内容在客观上喧宾夺主，使政府大量的人力、物力、资金和优惠政策都用在了构建这些模式上而没有真正用于保障资源高效、合理利用的法律制度建设上。

翟勇认为，2009版循环经济促进法的不足之处主要体现在两个方面：首先是过度关注产业园区而对园区以外的问题重视不足，但当今中国面临的诸多问题，恰恰在园区外、而不是园区内;其次是过多引入了新概念、有华而不实之嫌，而且有些新概念直接导致了在资源利用观念上的混淆，使执行者感到困惑。

“由于过度关注园区建设，忽视了园区外更为广阔的资源利用及其导致的环境污染问题。循环经济促进法没有完整规范资源利用行为，而仅仅在模式和理念上寻求建立循环经济体系，不符合十八大报告关于尊重自然、顺应自然的基本思想。”

“循环经济实践的结果是园区企业较少涉及诸多不适合集约化生产的领域，没有关注再生资源的民间回收体系建设等与园区生产关联性较弱、但却迫切需要予以关注和解决的问题，这些问题确实没有得到应有的重视。”翟勇说：“此次修改要着重明确法律的宗旨——本法是干什么的，诸如立法的宗旨、适用范围等根本问题。此外，还要明确一些基本的概念，目前在循环经济模式和理念下，许多传统的资源利用模式被打乱，导致废品与废物、处理与处置、再利用与再生利用等基本概念混淆。”

他指出，资源问题以及资源的利用方式问题，是当前中国经济领域最为基础、也最为重要的关键性问题：“从这个角度解读循环经济促进法可以看出，它所明确的并非什么是循环经济、而是规范如何去合理利用资源，它所阐述的循环不是经济的循环而是资源的循环。”

翟勇说：“但从立法和法律实施的情况看，其重心却没有放到资源的利用方式上，而是以各种模式和3R原则、园区、产业链、动脉产业、静脉产业等理念为主体，主观上去构建一个生产模式或者说产业模式，但其实质都是资源如何利用的问题。现行法忽视了资源利用的规律，不是以资源为中心考虑问题，而是关注在经济和产业当中如何去搞这些模式，其结果是使模式本身成为主导、而淡化了本应为核心内容的如何高效合理利用资源这个根本问题，偏离了以资源利用为核心的立法本意。与国外成熟的相关立法相比较，中国的循环经济立法条款虽然所涉及范围较宽，但却过于笼统，有的甚至含糊其辞，不利于在现实中实施。循环经济促进法的实施效果也充分地证明了这一点，确实地并未达到预期目标——现实的环境问题折射出其有效性的不足。”