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同时,法律体系尚未健全也给PPP模式的“落地”带来了阻碍。目前,PPP模式集中于基础建设和公共服务领域,涉及到土地、税收、环保等问题。
“这不是单纯出台一两部法律就可以解决,而是法律体系整体协调和匹配的问题。”崔丽君说。
警惕“揠苗助长”
“PPP模式在刚刚推行的阶段,一些基础条件还比较薄弱,所以签约率低其实并不是一件坏事。”崔丽君对此的看法与多位专家不谋而合。
有数据显示,2013年PPP模式启动大推广,2014年的落地项目数量较上年增长了一倍。同时,项目的适用范围也在不断扩大。
“可以预见的是2015年到2017年,PPP落地项目的数量都会成倍增长。这样的数据面前,我不认为PPP模式存在落地难。”拥有多年从业经验的大岳咨询有限责任公司总经理金永祥强调:“大家对于PPP发展的期待太快了,毕竟一种经济模式的发展和推动有其运转规律,也需要时间。过于强调成长速度可能会埋下隐忧。而且,粗放快速的项目增长也许并不会得到社会资本的参与和配合。”
崔丽君亦以英国等先行国家的经验教训为参考表示,“拍脑袋”上马的项目所存在的隐患可能在未来发酵:“一些项目在六七年之后才会显现出问题,没有经过仔细科学论证的项目,都有可能遭遇中途下马”。
与此同时,政府、社会资本以及其他各环节的参与方也需要时间学习成长,以配合PPP模式的发展。目前一些地方政府在实践中也很迷茫。
崔丽君总结伯昂研究院所接触过的参与PPP项目的地方政府的情况,发现了两种现象:一种是地方政府过于依赖社会资本,社会资本提出什么条件都接受;另一种是地方政府滥用信用,这伤害到了很多社会资本,使其望而却步。
政府应转变思维
受访专家认为,PPP模式不应再简简单单地被政府视为融资手段,或是为解决地方债的短期措施。而在PPP模式此轮发展中,“地方债”问题被认为是中央政府强力推进、各地政府蜂拥而至的最初始动因。
“社会资本在目前经济环境之下,已经越来越理性,更懂得依靠平等的契约精神来操作项目,以及懂得用专业、理性的数据来支撑相应的投资决策。”陈燕华认为,PPP模式能解决多少地方债的问题,首先取决于地方政府在财政承受能力允许的范围之内,能拿多少项目出来,以及能拿什么样的项目出来,同时配套何种补偿机制以吸引社会资本的进入。
由此,精选优化项目和公平公开合作,便成为了PPP项目对政府提出的新要求。
PPP项目目前多集中在基础建设和公共服务领域,最终目的还是要强调政府部门公共管理能力的提升。崔丽君指出:“如果目的不明确,不对项目进行科学合理的设计,社会资本就不会对不盈利的项目买单,也无法解决地方在未来的战略发展规划中所面临的债务压力。”
与此同时,政府的履约承诺和履约能力是社会资本在收益之外最担心的问题。
徐孟洲告诉记者:“实践中政府违约的情况比较多。PPP项目周期较长,往往一届政府换届之后,下一届政府是否认账就成了问题。一旦双方出现纠纷,社会资本往往没有信心赢得诉讼。”
有观点认为,现在PPP模式的一大瓶颈在于政府想要推卸责任,社会资本想要占点便宜。
陈燕华对此强调:“PPP模式非常强调平等合作的合同关系。”实践中,政府不能要求社会资本完全接盘PPP项目,毕竟社会资本没有能力承担政府应当承担的部分风险;而如果社会资本将过多的风险推给政府,项目依然会下马停止,双方都将利益受损。
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