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正如您前面所述,这一方案与专家学者、社会公众对环境税的预期有较大差距。那么,未来我国是否应该建立更具有明确环境保护信号、范围更广的独立型环境税?
建议我国选择独立型环境保护税方案,逐步开征一系列以环境保护为明确目标的独立税种。同时,吸收融入型环境税方案的优点,在其他税种改革过程中充分考虑环保要求,实现我国整体税收体系的“绿色化”。
我国环境税收政策可以选择独立型环境税和融入型环境税两种方案。独立型环境税是指以减少污染或保护环境为基本目的所设立的、相对于其他现有的税种并行而独立运行的税种。融入环境税方案是指不设立独立的环境税税种,通过对现有与环境相关的税种改革和完善,达到保护环境的目的。但是,融入型环境税方案受现有税制影响,难以将完整的环境成本内部化。同时,由于对于环保目标的体现不明确,也不利于形成明确的价格信号,难以充分发挥环境税的外部成本补偿、环境行为激励、优化环境资源配置等功能。
因此,建议我国选择独立型环境保护税方案,逐步开征一系列以环境保护为明确目标的独立税种。同时,吸收融入型环境税方案的优点,在其他税种改革过程中充分考虑环保要求,实现我国整体税收体系的“绿色化”。具体的独立型环境税税制设计基本思路,建议以可持续发展和保护环境为目标,借鉴国际经验,结合我国财税体制,立足中国国情,兼顾国际与国内环境问题、考虑污染控制与生态保护、生产过程与消费过程,采取系统设计与分步实施战略,科学设置环境税税目,合理确定税率,从而提高财税政策的绿色化水平,促进经济发展、增长方式转变和生态文明建设。
国际经验表明,环境税是发达国家普遍使用的一项环境经济手段。我国开征独立型环境税的政治、经济、社会和技术基础已经具备。参照OECD对于环境税的分类,建议我国独立型环境税应设计4个税目,即污染排放、污染产品、生态保护和二氧化碳。污染排放主要是将目前排污费改税,同时将生活垃圾、机动车排放、农业源污染等纳入征税范围;污染产品目前考虑纳入电池、包装材料、涂料、煤炭产品,逐步扩大征收范围;生态保护包括自然保护区和矿产资源开采的生态破坏,如矿产资源开采生态补偿税;二氧化碳税针对排放二氧化碳的化石燃料征收。
环境税方案应该从顶层进行全面、系统地设计,而不应仅仅是小修小补或简单的排污费改税,否则将失去建立环境税的政策意义和效率,反而增加环境税费改革的成本。根据我们承担的国家重大社科基金《中国环境税收政策设计与效应研究》估计,选择低、中、高三档税率情景下,环境税的理论征收规模可分别达到2378亿元、4287亿元和6798亿元。如果只是简单的排污费平移成环保税,预计每年的环保税规模也就500亿元左右,而2014年全国征收的排污费只有194亿元。
实施环境税应采取先易后难、先旧后新、逐步推进的实施战略。建议首先开征污染排放税税目。时机成熟后,以较低税率启动污染产品税、生态保护税和碳税的组合征收,形成全方位的环境税收政策体系,逐步、有序提高不同税目税率,降低对经济的“不利”影响。建议碳税作为一个税目放在环境税框架下,设立“择机开征”的主动而又灵活的机制,以适应国际气候谈判和二氧化碳排放控制进程。同时,这也是优化配置全国人大“立法资源”的好做法。
实施环境税要践行税收中性原则,实现经济和环境的“双重红利”。在税制优化调整大背景下,通过相应的税收中性政策设计,通过降低增值税、所得税和为弱势群体提供价格补贴等手段,特别是对低污染产业采取差别化的税收减免措施,不仅能够降低环境税征收对GDP、物价和居民收入的负面影响,而且能够进一步促进产业结构的调整,加速先进制造业和现代服务业发展。
实施环境税要建立相应的动态跟踪、信息反馈、实施评估和逐步调整机制。一是要建立能够跟踪企业污染排放、环境税缴纳和企业收入等指标的动态跟踪机制,及时了解环境税的征收情况;二是建立跨部门的环境税信息交流和反馈机制,及时掌握环境税相关信息;三是建立环境保护税实施年度评估机制,分析环境保护税的效果和存在问题;四是建立环境保护税动态调整机制,根据我国环境形势要求和变化调整环境保护税的税目和税率。
总之,环境保护是一项既紧迫又长期而艰巨的重大任务。为了加快推进我国的可持续发展和生态文明制度建设,保障公众环境健康和生态系统良性循环,我国亟需建立一个顶层设计科学、体系框架完善、激励环境保护的独立型环境税,因此,希望环境保护税立法和实施成为我国绿色财税制度改革、生态文明制度创新的一个里程碑。同时,也为实现后2015全球可持续发展目标和制度创新做出中国的独特贡献。
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