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深圳提出建立“可调整的”总量控制体系,其实质仍属于相对量目标。虽然目前各试点省市总量设定的方法并不完全相同,但是大致的思路都是,结合各地能源消费总量目标、碳强度减排目标、GDP增速这三方面的参数设定。试点省市对碳抵消都做了规定,差别在于允许的抵消比例有所不同:深圳市和广东为10%,上海允许5%。严格的碳抵消规定有利于实现总量控制目标,特别是减少本地的排放。
涵盖行业。欧盟碳排放交易涉及行业较广泛,第一阶段就包含了能源业、耗能 20MW 以上的炼油、水泥、钢铁、陶瓷、玻璃以及造纸等行业,到第二阶段调控范围扩大到交通、化学、铝等行业,最近又尝试将航空业纳入管制范围。涉及行业越广,减排效果越好,而且市场越大,交易的成本越低,碳价格也会越稳定。美国的强制碳交易制度则比较保守,多集中在电力产业,如加州碳排放交易体系和RGGI。
试点省市总量控制的涵盖范围均有所不同,与当地的产业结构有明显关联。深圳将工业、建筑以及交通业纳入强制减排范围,上海纳入了包括钢铁、石化、化工等在内的工业以及航空、机场、铁路、宾馆、金融等行业在内的非工业。广东则主要以水泥、钢铁、陶瓷、石化等高能耗、高排放行业为主。
制定总量目标的程序与规范。与规划目标的衔接,征求主管部门、行业的意见,使制定的总量目标既能反映企业的实际需求,也形成有实质性约束的总量目标,科学合理的总量目标,既能兼顾经济发展需要,又能有效控制温室气体排放的过快增长。包括对新进入者和退出者的处理。
由于各省市的具体情况和减排目标各有不同,所以,在国家层面很难对总量控制范围和目标设置做出统一安排,但需要地方将总量目标制定的过程公开。为建设国内统一的碳交易市场,应通过立法规定国家核证自愿减排量的统一标准。
配额分配
分配的目标是保证碳排放权初始分配的公平性。理论上,配额分配应坚持以下基本原则:(1)必须保持对减排的激励,包括对早期行动的激励;(2)不能对寻租活动或其他削弱体系的活动提供持续激励;(3)对于企业和政府来说成本最小化,促进市场效率;(4)因地制宜,结合当地的能源结构与排放特征设计合理的配额分配方式。
分配方式。不同的配额分配方法,会产生不同的经济影响和政策效果。免费分配,容易获得企业支持,政治上具可行性,但有悖于公平性。欧盟初始分配都采用无偿的方式,欧盟排放权交易机制指令规定:在第一阶段,至少 95%的配额要无偿发放;第二阶段,至少90%的配额要无偿发放。对企业而言,碳排放权的无偿分配实质上是一种变相补贴,政府的权力资源易产生权力寻租。其次,无偿分配导致新建企业和已建企业之间不公平竞争,因为无偿分配是在已有企业之间进行分配,而新建企业必须有偿取得。再次,免费分配不符合污染者付费原则,企业无需为取得碳排放权利支付任何费用,使得这种资源的价值难以体现。
拍卖方式的优势。通过拍卖可为政府取得财政收入,使碳排放权的真实价值得以显现;激励企业进行技术创新,努力提高技术水平;更能体现公平公正原则。拍卖方式的弊端是它可能产生不正当竞争、存在市场操纵等,所以需要政府部门的严格监督。目前,美国的RGGI对配额实行全额拍卖。
分配程序。如果要保证配额分配的公正、公平和分配效率,首先在分配程序上应该做到公正、透明,向社会公示分配的原则、制度和分配标准。听取各部门、各行业重点单位的意见,对于重要的问题应组织专业人士、专家学者加以论证,对于有争议的问题还应该面向社会召开听证会。程序公正可以减少政府决策盲目性和独断性,还可以对政府行为实行有效的监督。其次,要加强信息透明度,加强对分配过程的监管。
分配标准。目前,试点省市在分配原则、分配方式上大致相同,大都侧重历史法,基本没有配额拍卖,只有深圳提出对电力和供水企业采用基准法,而工业领域的配额分配仍以历史排放为主。
配额分配的计算标准。应考虑历史排放量、行业及企业减排潜力,早期减排行动、未来减排承诺、分配的基准年、履约期问题,以及配额的储存、借贷等问题。
我国进行碳排放总量控制,进行配额分配时需要注意以下问题:第一,配额免费分配会引发过度分配(over-allocation)问题;第二,需要对市场机制进行完善,以解决碳价格的大幅波动问题。政府监管机制不完善,导致碳价格在机制运营的初期出现了暴涨或暴跌,给碳交易市场的平衡发展造成了不良影响。
结合国外配额分配的经验与教训,我国碳排放权的分配应当采取拍卖为主,无偿分配和有偿分配相结合的分配模式,在拍卖中应始终坚持公平公正原则,将碳排放权初始分配置于一个透明的环境,接受社会监督。
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