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法律责任
惩罚机制是谈排放控制目标得以实现的重要保障。EU-ETS机制制定了严格的惩罚措施。排放企业在未完成减排任务时不仅要缴纳巨额罚金,下一年度仍应当提交同等数量超额排放的许可。明确的处罚措施提高了欧盟各成员国的执行力,保证了EU-ETS机制的市场信用及良好运行。
试点省市均对不遵守《管理办法》的排放单位、核查机构以及行政机关工作人员的处罚进行了具体的规定。
因此,建议在国家层面的立法中明确规定对碳排放权管理和交易涉及的管制企业、行政机关工作人员和其他专业服务机构(如第三方核查机构)违规的处罚。
总量控制制度的事后评估
总量控制制度作为一项长期性、基础性工作,需要根据实践中发现的问题,因此通过法律明确规定定期对总量控制目标的合理性、运行绩效做出评估,据此对制度设计做出调整,以达到用较低的成本实现我国温室气体排放控制目标。总量控制评估的内容需要考虑对行业、对企业的影响,碳价格是否合理,是否有助于促进低碳技术的创新。还要加强对经济结构、能源结构转型状况,以及技术进步情况进行评估,以便及时调整总量控制目标。
总量控制定期评估的程序。对于定期的评估制度,应首先明确评估的方式、内容、范围、标准和时间,建立数据库,并将评估的结果及时向社会公布,作为交易活动的参考。另外,可以通过抽查的方式来对市场参与者的碳交易行为进行审查,并建立相应的数据库和黑名单,规范市场参与者的行为。
从试点省市的《管理办法》来看,各地都没有要求对碳交易的实施效果进行评估。由于各地实际情况复杂多样,应当建立全国统一的评估标准,包括对碳交易的环境有效性、经济有效性以及对行业影响等方面作出评估,为完善制度设计提出政策建议。
对我国开展碳排放总量控制的对策建议
第一,关于碳排放总量控制目标的设置。宜采取渐进式方式,在尽可能凝聚相关利益方共识的基础上审慎推进。制定建立总量控制制度应遵循“三步走”的方针:降低增速—实现稳定—绝对量下降。遵循经济增长和温室气体排放的脱钩理论,从相对脱钩到绝对脱钩,从弱脱钩到强脱钩,循序渐进地推进。总量目标的设置坚持“三区别”的方针。对落后地区、发达地区区别对待;对存量和增量区别对待,分别选择不同的管制制度;对落后产业、战略新兴产业区别对待,建立完善的碳排放标准管理体系。坚持控制增量,削减存量的方针,建立面向区域和产业的总量控制体系。
第二,关于配额分配。尤其要避免欧盟免费分配导致的配额过剩问题,通过第三方核证有助于减少政府与企业之间的信息不对称问题,尽可能扩大有偿分配的比例,这符合“污染者付费”的原则,使碳价保持在合理的水平,既不至于给企业造成较大冲击,又可以对企业减排形成持续的经济刺激。
第三,碳排放总量控制的能力建设。欧盟排放交易体系第一阶段因排放数据不完善,导致配额分配出现严重过剩,所以一定要建立并完善国内总量控制排放的数据基础,这是进行配额分配的重要依据。完善碳排放统计、核算、报告与监测制度,保证排放数据的真实可靠是当务之急。
作者单位:国家发改委国家应对气候变化战略研究和国际合作中心
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