【认知】美国耕地保护制度及其启示

同时，美国政府一直高度关注优质耕地向经营性建设用地流转。进入1980年以后，美国政府制定了《耕地保护政策法》，决定对纳入保护计划耕地的所有者给予补贴。农场主可根据市场情况，决定将部分符合耕作条件的土地作为保护地而获得备用地保护计划的补贴。1996年又通过《联邦农业发展与改革法》，其重要内容之一是修订有关环境和耕地保护条款，使可耕地利用计划适应市场的变化。在新农业法支持下，农场主可根据市场情况，决定将部分符合耕作条件的土地，作为保护地而获得政府保护补贴。与联邦政府相比，各州政府及地方政府的耕地保护行为更加具体、详细，许多州制定了耕地使用价值税法、农用土地精细安排法、城市公园用地法等地方法规，以此来保护本州的优质耕地不被占用。比如加州政府在1965年制订《加州土地保护法案(威廉逊法案)》。俄勒冈州1973年成立土地保护与发展委员会，明确在城市增长边界内的土地在一定时期内才可作为城市发展用地。

可见，在美国不仅有遵循先例的判例法，而且通过成文法典来保护宝贵的耕地资源，法律对于美国耕地保护起到重要保障作用。

(三)美国耕地保护机制

尽管美国耕地保护政策纷繁复杂，在各州的实施也不尽相同，最为普遍实施的是区划政策、土地开发权计划、优惠性税收计划和农业补。由此可见，美国耕地保护通过激励和强制两种手段，但采取强制手段进行“堵”的时候，同时留有“疏”的渠道，使得疏堵结合。

1、农业区划政策

区划(zoning ordinance)作为法定的实施性规划，是美国地方政府通过法律手段来规范土地利用和建设的一种规划管理方法。土地利用性质的分类是区划的核心。农业区域规划政策的中心内容，是对每个新建或者将要进行扩张的城市周围的土地质量进行适宜性评价，将优质及较好的耕地划分出来，利用联邦政府或州政府的警察权来严格控制土地用途，以防止耕地在城市建设中通过高价格向非农用途转移。这是美国采用最广泛、最普遍，也是最早的政策工具。早在1950 年前后，全美就有25个州施行了农业区划政策，“二战”后推广更快，尤以加州和威斯康星州最有名。区划与其他指导性措施，如土地分割控制法令相结合，对实现耕地保护，特别是对美国的城乡生态经济交错区优质耕地的保护，做出了显著贡献。

政府通过立法或依靠行政权力，通过划定城市发展边界、城市建设区和农业区的方式，强制农业区的耕地不准用于非农业用途，从而达到保护耕地的目的。区划控制的具体实施有三种方式：一是地方政府在规划条例中划定农业区和城市建设区, 农业区的划定一般要参考农地的区位、水资源状况和生产潜力, 农业区内的农地必须保持农业用途, 一切建设活动将受到政府的严格限制, 并在编制总体规划时, 注意避免基础设施建设占用农地;二是一些州政府通过法律划定城市的发展边界, 禁止城市建设超出法定的边界, 间接保护了城市发展边界外的农地;三是一些州政府通过农业区域法, 将大量连片的优质农地(包括基本农地和特产农地) 依法划定为农业区域, 区域内的所有农地只能用于农业用途，并给予农业区域内的农业生产各种政策优惠，保护农民发展农业的积极性, 而且防止城市发展将农业区域兼并，从而达到保护农地的目的。

规划控制对政府而言最大的好处就是成本低，操作简单。但是实践中，规划控制用于保护农地的作用有一定局限，主要原因是其稳定性一般。一方面政府可能受到政治利益或经济利益的驱动而合法地改变规划，这种情况在政府换届时经常发生;另一方面是农地所有者保留农地的机会成本没有得到充分补偿情况下，他们有强烈的愿望改变规划，并通过政治程序成为现实。

2、土地开发权计划

按照美国财产法规定，在农地上设定限制其用于非农业用途的他项权, 即把农地所固有的开发权依法通过不同的方式一次性转让给他人, 使农地永远失去用作城市建设的开发权,但失去开发权的农地仍然可以买卖。

这种农地保护手段主要有两种操作方式：一是购买开发权, 早期是由地方政府对其认为需要保护的农地的开发权进行购买, 资金主要来源于地方税收或者发行债券, 但都必须经市民投票通过。后来出现许多非盈利的私人结构,诸如美国耕地基金和成千上万的农场协会、农地保护协会以及农地基金等, 他们依靠政府资助和社会捐献的资金, 成为购买开发权的主体。有些地方政府还规定占用农地进行建设的开发商, 必须购买相同面积农地的开发权。无论是政府还是其他组织, 开发权购买的价格都根据农地用作城市建设用途的价值与保留农业用途的价值的差额来确定,当然也可以由农地所有者无偿捐献;二是是转移开发权, 在购买开发权的基础上, 有些地方政府(甚至州政府和联邦政府) 将城市建设和农地保护有机结合起来, 在城市规划中采用集中建设、成片开发的方式，并对建设密度、容积率等留有余地, 开发商可以通过购买农地所有者、政府或其他组织拥有的开发权, 取得在城市中建设更多建筑面积的许可,即通过提高城市的建设密度、容积率的方式保护城市外围的农地。通过设定他项权，理论上可以永久保留农地用作农业用途。

通过设定他项权，一方面农地所有者的经济利益得到保障, 吸引越来越多农地参与, 农地所有者还可以因为出售或捐献开发权取得低税或退税的好处, 另一方面政府可以保护更多的农地, 提高城市的生活质量而获得更大的发展，并通过集中建设提高基础设施投资的效率。

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