【访谈】乡镇污水处理建设运营PPP模式分析

随着人们环保意识的增强，乡镇污水处理越来越受重视，该领域已经成为污水处理市场的热点。但是许多乡镇普遍面临着污水处理项目投资、建设以及运营管理的难题，各地都在摸索、尝试，希望找出一种既节约成本，又能发挥污水处理厂作用的全新的运行、管理模式。近期，北京首创清源环境科技有限公司总工、原北京市市政工程科学技术设计研究院总工方先金，结合北京通州区乡镇再生水厂项目，就 PPP模式在乡镇污水处理建设运营过程中的相关问题展开分析和探讨。他认为，乡镇污水处理项目采用“打捆”PPP招标模式是解决目前建设、运营资金问题的一种可行方式，可以增强社会资本投资的积极性，解决建设资金筹措难的问题;并且可以实现规模化运营，提高污水处理的效益，有效降低运营成本。目前PPP模式在全国方兴未艾，仍处探索阶段。北京通州区乡镇再生水厂项目提供的经验和实例，可以为各地探索以PPP模式治理乡镇污水提供有益借鉴。

乡镇污水处理项目采用“打捆”PPP招标模式是解决目前建设、运营资金问题的一种可行方式

许多乡镇近年来在投资、建设以及运营污水处理项目时遇到难题：一是资金压力大，投入不足，设施建设严重滞后;二是缺乏专业的运营队伍，污水厂处理后的水质达不到预期的环境治理目标要求，无形中增加了成本，降低了效益;三是少数开征污水处理费的乡镇征收比例和标准偏低，使得收支差额较大，难以维持正常运转。

目前PPP模式在全国方兴未艾，仍处探索阶段。北京通州区乡镇再生水厂建设运营项目为何采用PPP模式?方先金说：“这个项目的模式构思是由北京市发展改革委提出的，通州区在模式基本构思基础上，具体完善和实施了该项目的PPP模式。”

2012年，北京市各郊区县的各乡镇污水处理设施分散而且覆盖率低。10个远郊区县108个小城镇(纳入新城和中心城除外)，污水处理设施覆盖率为59%(其中重点镇为86%)，污水排放量约41.4万方/天，受污水设施不足、配套管网建设不完善、经费不足等因素影响，实际污水处理量仅为17.5万方/天，污水处理率约为42%，影响了北京市郊区水环境的整体改善。《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出：十二五期间，要“全面完成乡镇污水处理设施建设，重点镇污水处理率达到90%”。但全市108个小城镇“十二五”时期还需新建及改扩建乡镇污水处理设施73处，投资约21亿元，仅靠各级政府投入完成任务困难较大。

2012年初，北京市发展改革委提出将区县乡镇污水处理设施建设运营项目打捆运作的投资思路。方先金介绍，具体就是指社会建“厂”、市和区县配“网”、区县和镇乡“付费”这样一种模式：以区县为单位，对新建和已建的污水处理厂进行“打捆”，通过市场竞争机制选择专业公司进行建设运营，实现规模效益、降低成本;由北京市和有关区县共同支持镇乡建设污水管网;由有关区县和所属镇乡共同分担污水处理费，同时完善小城镇企业和居民水费征收机制。

“乡镇村小规模污水处理站采用“打捆”PPP招标模式是解决目前建设、运营资金问题的一种可行方式”，方先金说，在我国，社会资本参与市区的污水处理市场化项目已非常普遍，而乡镇污水处理厂普遍分布零散，处理规模偏小，难以满足社会资本的收益要求。对政府而言，无论乡镇规模大小均需配备污水处理设施，其建设需求是刚性的。将多个污水处理项目“打捆”招商，扩大投资规模，可以增强社会资本投资的积极性，解决建设资金筹措难的问题;并且可以实现规模化运营，提高污水处理的效益，有效降低运营成本。

方先金介绍，北京市乡镇污水处理建设运营分三批招商计划：首批是2012-2013年启动顺义区、平谷区、密云县3个区县作为试点，共涉及35个小城镇污水处理厂、592公里污水管网和139公里再生水回用管网，总投资8.4亿元，吸引社会投资约5亿元左右。第二批是2013-2014年启动房山区、昌平区、门头沟区和延庆县4个区县，共涉及小城镇污水处理厂34个，规模共计约21万立方米/日，污水管网440公里，再生水利用管网59公里，总投资约18亿元，吸引社会投资约11亿元左右。第三批是2014-2015年启动通州区，共涉及小城镇污水处理厂13个，规模共计约7.4万立方米/日，污水管网约96公里，再生水利用管网约16公里，预计吸引社会投资约4亿元左右。

PPP模式良性运行的前提：政府和企业“风险共担、诚实守信、利益共享”

国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》明确提出：“政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。政府和企业“风险共担、诚实守信、利益共享”，这是PPP模式良性运行的前提。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。

据方先金介绍，北京通州区乡镇再生水厂建设运营项目采用“7+2+4打捆招商”的PPP模式，区水务局通过公开招标选择投资人，区政府指定大运河(北京)水务建设投资管理有限公司与中标人签署《项目公司股东协议》，按照15：85的股权比例在通州区合资组建项目公司，区政府授权区水务局与项目公司签订《特许经营协议》，授予项目公司本项目的特许经营权;并分别就每座污水处理厂/再生水厂与项目公司签订《污水处理服务协议》或《升级改造运营服务协议》或《运营服务协议》，对项目实施日常监管，向项目公司提供污水并支付污水处理服务费。项目公司负责投资、建设及运营管理漷县镇(觅子店)、西集镇(中心区)、潞城镇(甘棠)、永乐店镇(第二)、宋庄镇(寨辛庄)、马驹桥镇、台湖镇(第二)7座污水处理厂/再生水厂;负责对西集镇(次中心)与于家务乡(次中心)2座污水处理厂/再生水厂进行升级改造、投资及运营管理;负责运营管理永乐店镇、于家务乡(中心区)、张家湾镇(西定福庄和牛堡屯)4座污水处理厂/再生水厂。特许经营期限25年(含建设期)，届满时，项目公司将13座污水厂/再生水厂无偿完好移交给区水务局或其指定机构。

方先金认为，“成功的PPP模式项目运作应包括技术方案制定、融资方案制定、运营方案制定、PPP项目公司组建、配套设施落实、运营费用支付保障、项目质量控制等内容，以便保证政府和社会伙伴双方的利益共享、风险共担”。在通州区乡镇再生水厂建设运营PPP项目中，政府和社会合作伙伴双方的关系明确，区水务局与PPP项目公司之间本质上为合同关系，各按合同获得权力，履行合同义务。双方利益共享：PPP项目公司享受投资回报;区水务局获得污水处理服务，获得环境效益的改善。风险共担：PPP项目公司承担建设运营质量风险，政府承担水量保证(前1-3年不低于60%，4-6年不低于70%)和法律改革调整风险;不可抗力风险由双方共同承担。

政府应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，理顺各参与机构之间的权限和关系，以确保PPP项目规范运作

PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。为确保PPP项目规范运作，政府部门不能放任自流，而应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险。

方先金介绍，为保障通州区乡镇再生水厂建设运营项目进度，2013年4月，北京市政府下发了《关于印发北京市加快污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案(2013-2015年)的通知》，对各市级相关部门和区县政府职责进行了划分，对各区县下达了建设任务，并对具体建设任务逐年设定了目标。通州区政府采取联席会议小组制度，由主管副区长为顾问，水务局为召集单位，成员单位为区发改委、财政、规划、环保、国土、住建、市政市容委、新城建设、相关镇政府等部门，联席会议小组负责对项目重大问题进行决策。联席会议小组下设办公室，组织协调各部门、各单位具体开展工作，负责项目组织实施和各项具体工作的安排。

政府应作为付费主体，承担乡镇污水处理服务费的支出义务

PPP项目的建设和运营，需要资金保障。尤其是到了后期运营阶段，需要长期的资金支持。由于乡镇污水处理费难征收，难以实现收支平衡，如果仅靠乡镇财政维持污水处理厂的正常运转难度很大。为确保乡镇污水处理厂正常、稳定运行，有关区县和所属镇乡应作为付费主体，承担污水处理服务费的支出义务，同时有必要建立污水处理费征收体系，对各乡镇的污水处理费征收进行统筹管理。

方先金介绍，为保障通州区乡镇再生水厂建设运营项目的顺利实施建设和正常运行，相关部门从以下几方面入手做好运营费用的保障工作：预先对污水收费和政府补贴进行了预测，并将政府补贴纳入财政预算;污水费实现专款专用，各乡镇将污水收费统一交区财政专户;区财政补贴同时进区财政专户;区水务局按季度下拨运营费用。

水处理技术单位和投资咨询单位应根据自身专业技术优势在PPP模式运作中发挥作用

乡镇污水处理PPP项目打捆招商交易程序复杂，专业性强，涉及特许经营、水务行业、财务、法务、商务等众多领域和各乡镇的实际情况，一方面要求制定相应的政策和规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持;另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。一般县级以下政府都不具备类似的专业人才和操作经验，若无专业咨询机构协助，政府和社会公共利益难以得到保障。对此，方先金认为，“水处理技术单位和投资咨询单位应根据自身专业技术优势在PPP模式运作中发挥作用”。

以通州区乡镇再生水厂建设运营项目为例，“设计院和咨询公司为PPP模式提供了技术保障”，方先金介绍，这个项目比较复杂，需要新建7座+升级改造2座+委托运营4座;出水标准高，其中10座污水处理厂要求为再生水标准(COD≤30mg/L，SS ≤5mg/L，TP ≤0.3mg/L，氨氮≤1.5(2.5)mg/L);需要每座污水厂运营报价和加权平均价，目的是明确不同污水厂区与乡镇运行费用承担。在项目实施过程中，技术单位作用明显：设计院在招标前，进行了两年半的技术准备工作，提供了通州区乡、镇、村的详细调研结果，各污水处理设施的规模和配套管网、投资估算、融资方案、各污水处理厂水价估算、特许经营期的污水收费预测和政府补贴预算等，使得区政府对PPP模式运作过程中的决策具有科学依据。咨询公司也为PPP模式运作提供了详细的实施方案，从专业角度完成招标所需要的所有文件的编制，制定详细的特许经营协议、污水处理服务协议、升级改造协议、运营服务协议、项目公司股东协议、项目公司章程等，使得PPP模式运作有序且合规合法。