【专访】陆新元：着力构建完备的环境执法监督体系

胡萝卜+大棒，唤起企业守法意识

《中国环境管理》：2015年开始实施的新环保法被称为“史上最严”，您如何看待新环保法实施一年来的成效?

陆新元：“史上最严”环保法，从历史上看确实是最严。但“乱世用重典”，其实我们的重典用的还不够。举例来说，按日计罚，名字挺好，但是还是既往不咎的按日计罚，未能体现环境经济学上对于环境的补偿，环境破坏就破坏了，只有违法行为不及时纠正才开始按日计罚。其实我们最开始设计的按日计罚，是溯及既往的，即追溯到上次检查之日起，认为这段时间都是违法的，需要对环境做出经济上的补偿。可惜新环保法没采纳，而是采取了一种妥协的按日计罚规定。五中全会后陈部长提出要在“十三五”阶段实施工业污染源全面达标排放计划，我认为特别好，抓住了问题的关键。“超标即违法”，而不仅仅是违规，一定要对超标这一违法行为进行重罚，扭转“违法成本低、守法成本高”的现状。还有一点特别重要却没有引起足够重视的是，要唤起企业的守法意识。目前关于执法的处罚规定有300多条，却几乎没有一条鼓励、奖励、刺激这样的规定。当然，守法必须有强大的执法环境作为前提和威慑，但未来如果还是不能有效解决“守法吃亏”的问题，不培养企业守法的内生的自觉动力，企业还是会有意无意地违法，也会提高执法难度和成本。仅靠7万人的执法队伍“盯”住100万的企业是不现实的，像国控企业一年下去执法检查四次就已经有点力不从心了。所以，一方面，面对严峻的环境形势，我们“大棒”还得抡，要保持现在环境执法的高压态势;另一方面，要转变执法理念，引导企业守法与惩处违法行为并重。要逐步改变目前主要依靠行政办法管理和保护环境的局面，形成综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段管理和保护环境的新格局;逐步改变被动、事后、补救、消极的执法监督现状，形成主动、事前、预防、积极的新局面，着力提高环境监管水平。注重利用经济手段激励引导守法，配合“胡萝卜”政策，例如差别税收政策、差别执法检查政策、绿色信贷政策、企业信用等级制度等。2015年年底，环保部和发改委联合发布的《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》，就是一个非常好的制度建设。我们的环境执法对象有其特殊性，它们都是社会财富的贡献者，是社会稳定力量的贡献者，政府有责任帮助企业理解和认识环境法律法规要求，降低企业环境守法的成本。要促进由单纯的执法监督向执法与守法服务相结合转变，向企业提供守法援助和支持，引导企业自律，强化企业的环境社会责任意识，提升企业环境守法水平。同时，引导社会力量参与执法监督，降低行政执法成本，新环保法规定的环境公益诉讼制度就是一个非常好的制度设计和实践。

推行企业环境信息公开制度

《中国环境管理》：就您了解目前我国企业的守法现状如何呢，应该如何提升企业环境守法水平呢?

陆新元：2014年，中国环境科学学会环境监察研究分会与美国环保协会联合开展了“企业环境守法行为模式研究”课题，通过调查问卷(主要是山东和上海)的方式，了解企业的守法状况及违法成因。我们发现，绝大部分企业的环境信用分值(满分100分)都在60-80分之间，占比74%，这说明绝大多数的企业可以做到基本的守法，但环保诚信企业(80-100分)数量极少;另有26%的企业不能做到基本的守法，成为底线丧失者，违法比例还是很高的。从企业类型看，外商独资企业、国有企业的守法情况最好，而中外合资企业、台港澳资企业、民营企业守法情况差一些;从企业规模来看，大中型企业的守法情况要好于小微型企业;从现有情况看，企业守法状况和企业管控级别(国控、省控、市控)关联不大，各管控级别企业守法情况均比较平均。提升企业环境守法水平我认为目前主要是两点。一是帮助企业构建自身的环境管理制度。这是由企业自愿进行的企业内部环境管理，包括内部环境规划、环境政策以及执行等。环境管理制度不仅可以为企业带来利益而且也会为社会带来效益。环境管理制度给企业带来的内部利益表现在可以节省企业成本，促进企业自身的创新，更为重要的是，其内部的制度有可能被采纳为整个社会的管理规则与标准。二是推行企业环境信息公开制度。包括公布企业的内部环境管理信息、环境绩效信息或者产品的环境信息，以便于社会的了解和消费者的选择。企业环境信息发布是国外的普遍做法，企业需要将其环境行为持续地向社会公布，将压力转换为动力，接受公众和媒体监督。新环保法也汲取了这种做法，增加了一章专门规定“信息公开和公众参与”，不过仅仅规定了重点排污单位的企业环境信息公开义务，对其他管控级别的企业未作硬性规定。可以说，我国的企业环境信息发布制度尚处于起步阶段，发布哪些内容、由谁发布等问题还不清晰明确，还没有形成一种企业自觉发布环境信息的社会共识。但是，随着公众环境意识的觉醒和政府对环境问题的关注，企业的外部压力会越来越大，最终一定会促使大部分企业做出主动公开的决定。

“国家监察、地方监管、单位负责”

《中国环境管理》：您是环保部第一任环境监察局局长，见证了环境执法队伍的建立与成长，请您简要介绍一下我国环境执法监督体系的发展过程。

陆新元：我国的环境执法监督工作起步于20世纪70年代，在30多年的历程中，中国环境执法队伍从无到有，逐渐发展壮大，环境执法监督工作的内容也从最初的排污费征收扩展到污染源现场执法、生态环境执法、排污申报、环境应急管理及环境纠纷查处等日常现场执法监督的各个领域。2002年组建了环境应急与事故调查中心，对外称环境监察办公室。2003年，国家环境保护总局成立环境监察局。2006年，组建华东、华南、西北、西南和东北五个区域环境保护督查中心，2007年又组建了华北环境保护督查中心，形成了以环境监察局为龙头，应急中心和督查中心组成的国家监察体系，包括8个正局级单位，300多人的队伍体系。2005年12月，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，要求：“建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制”，从国务院文件层面明确了环境监察的地位，完备的环境执法监督体系开始建设。从“国家监察”方面来说，刚才也提到了，环保部层面，八大机构的建立标志着国家监察体系基本建成了。督查中心从机构设置初衷来看，主要是负责督查、检查，并没有指导各省市环保工作的职能，但现在既然环保部授权了，做约谈、督政府也是可以的。尤其是省以下垂管以后，更要把工作重心放在督政府部门上，而不是跑去督企业，干了地方环保部门该干的事，所以督查中心的定位还需要进一步明确。从“地方监管”方面来说，应该由地方政府承担环境监管职责，这项工作还在探索过程中。地方上，多数省份的监察和应急在机构设置上是一体的，统一调配人员编制、职数、资金等。目前实践中主要有以下几种形式：一是，省政府效仿国家监察体系的设置，在省一级设置区域督查中心，建立流域中心，像江苏就设立了流域督查中心;像内蒙，设立了两个大气区域管理中心。第二种方式是升格，省的环境监察总队升格为副局级，整个省级的监察体系都升格，就可以在下面设处了。第三种方式是高配，由省环保厅的副厅长或厅党组成员分管监察总队。第四种方式是改名字，把监察总队改成环监局，和环保部的机构设置一样。其实地方监管上可以做的事情很多，省这一级环保机构很特殊，既有市(县)一级的微观管理，又有环保厅的宏观决策，包括制定文件、发布命令、进行宏观管理等。监察执法垂管后，环保部的主要工作是对着省一级环保机构，更需要认真研究、论证地方监管体制问题，形成与国家监察体系配合更有效的体制制度。从“单位负责”方面来说，做的还不够，实践中形成了一些有特点的做法，但还没有形成完整的架构体系，是目前监察体系中做的最弱的一环。单位负责其实就是企业负责，未来应该纳入到企业守法管理方面上，推动企业守法，服务于企业守法，着眼于整个守法体系如何构建。这方面的工作在我看来，基本上还没什么推动。刚才也提到了，守法体系非常重要，必须要重视。所以，未来要进一步完善国家监察体系，建立地方监管体系，抓紧推行单位负责的监管体系。从人员方面来看，身份确实比较复杂。从事监察执法的人员当中有事业编制人员、有公务员、有参公管理人员，地方上甚至同一个单位存在好几种类型的身份，人员和经费主要由各地政府决定配置和出处。从历史沿革上来看，中编办、组织部对环保工作一直是很重视的，在历次清理各地执法队伍的时候，环保执法队伍都保留了下来。目前队伍中比较混乱的身份问题应该在下一步改革中予以考虑，抓紧解决。