【专访】陆新元：着力构建完备的环境执法监督体系

横向分散、纵向分离、区域分割和执法主体地位不明

《中国环境管理》：您认为目前的执法体制和人员现状主要存在哪些问题?

陆新元：尽管我国环境执法监督工作在不断加强，但总的来看环境执法监督体制仍不健全，环境执法监督职能横向分散、纵向分离、区域分割，难以发挥整体效能，具体来说：一是横向权责分散致使统一监管难以实施。生态环境系统是一个有机联系的整体，客观要求对环境资源进行一体化管理。我国实行的是环保部门统一监督管理和其他部门分管相结合的管理体制，有权行使环境执法监督权的机构众多，对如何统一监督管理和分管部门之间如何相互配合制约等问题缺乏明确、具体的规定，管理职能重叠交叉，执法主体林立、权责分散，部门协调难，执法成本高，效能低下。二是纵向管理分离致使政令难以畅通。环境执法工作的“瓶颈”集中在市县级。我国环境执法队伍主要分布在市、县，占全国总数的95%以上，这部分执法人员的位子、票子均受到地方政府的制约。在地方保护主义严重的地方，环境执法工作难以作为。五中全会提出了省级以下监察执法垂直管理，相信这种状况会逐步改变。三是地方条块分割致使区域整体性难以兼顾。随着经济活动加剧、资源开发强度加大、城镇化加快，区域性、流域性环境问题日益突出，条块分割执法割裂了区域环境问题的整体性，跨界污染纠纷难以处理。像京津冀的雾霾问题，不是某一个地方政府可以独力解决的。四是执法主体地位不明致使执法受阻严重。95%以上的环境监察执法机构是事业单位，没有法定执法权，环境执法难以到位。对于事业性质的城市污水处理厂、垃圾填埋场更是难以执法到位。清理整顿统一着装后，企业主常常以“不着装就不是执法部门”为由拒绝环境执法人员进厂检查。部分地区甚至屡次出现暴力抗法现象。未来必须要进一步明确环境执法人员的执法权和执法身份。

垂直管理需注意三大问题

《中国环境管理》：体制是环境管理和环境执法的基本组织架构，虽然执法体制对最终执法结果的影响不是直接的，但却是重大的和具有根本性的。您刚才也提到了五中全会提出的省级以下监察执法垂直管理制度，对此您怎么看?

陆新元：随着市场经济的发展和我国行政体制改革的力度加大，“垂直管理”成为一种加强中央对地方管理的重要手段，并有不断被强化的趋势。我国目前比较重要的政府职能部门，主要包括履行经济管理和市场监管职能的部门，如海关、工商、税务、烟草、交通、盐业的中央或者省级以下机关多数实行垂直管理。实行垂直管理的行政执法部门人、财、物权统一到省里，政府垂直管理部门具有非行政区划性、垂直性、相对独立性的特点。垂直管理部门从政府序列中分离出来以后，国家宏观调控力度得到切实强化，行政执法工作减少和避免了诸多不利甚至是消极因素，如地方保护主义等，执法效率与质量明显提高。但垂直管理自身也存在许多问题，这是我们在落实五中全会精神过程中必须注意的地方。一是监督部门减少，容易滋生腐败行为，导致部门利益规章化、行政垄断;二是，市级环保机构实行以向省级环保机构负责为主的垂管后，如何协调市级环保工作与市级地方政府组织之间的关系，既最大限度地发挥市级环保的行政效能，又切实落实地方政府对环境质量负责的要求;三是，要注意在人员待遇等方面避免形成不公平效应，各地的经济条件不同，许多地方垂直部门干部的工薪与地方部门干部之间会存在一定的收入差距，易在同一地区的公务员队伍中形成危险的攀比效应和不公平感，必须要在改革方案设计中切实考虑环保干部的升迁、待遇等实际问题，只有把队伍稳定好才能不断推进环保工作的发展。改革中可能还会遇到尚未预计的问题和困难，需要在实践中认真对待，确保改革的顺利实施。

四点改革期待

《中国环境管理》：您对于未来环境执法监督体制改革有何看法和期待呢?

陆新元：首先我认为应该明确环境执法监督机构的法律地位。由国务院颁布《环境执法监督条例》或在制定修订环境保护法律法规时，明确环境执法监督机构为国家行政执法机构，清晰其工作职责，把环境执法监督人员纳入公务员序列，研究探索建立环境警察队伍。其次，应不断整合优化环境执法监督资源。着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题，适应国家环境综合管理的要求，尊重生态环境的整体性、系统性、公益性特点，坚持生态系统环境执法监督的理念，按照资源开发利用和生态建设与生态环境保护监管相分离的原则，探索建立环境资源统一管理的大部门制，逐步整合、优化环境执法监督资源，实现国家环境执法监督职能的综合、完整、统一。三是要合理划分事权，理顺环境执法监督组织管理体系。按照“国家监察、地方监管、单位负责”的总体要求，形成国家主要行使宏观执法监督权、省级兼顾宏观与微观、市级行使微观环境执法监督权的层级分明、互为补充的环境执法监督网络。四是要建立规范权威的环境执法监督机构。一方面，建立和完善国家环境执法监管网络，增强“国家监察”能力。重点是强化和完善现有职责，整合环境保护管理部门内各职能机构的现场执法监督权，理清各级环境保护管理部门的环境执法监督事权。成立更高规格、更加独立和权威的国家环境监察机构，统一管理全国环境执法监督工作，集中行使国家环境保护行政处罚权，归口管理和业务指导区域派出机构执法监督业务工作。在国家现有派出机构的基础上，结合区域生态特征和行政区划，重新规划、调整派出机构的设置，完善其职能。根据需要，在重点区域、流域适当增设派出机构。合理划分各级环保部门执法监督事权，理顺环境执法监督组织管理体系。另一方面，规范地方环境执法监督机构设置。地方环境执法监督机构建设，总体上按照国家层面环境执法监督体制改革的步调进行。在此基础上可考虑设置独立的国家环境监察稽查机构，确保国家及省级监察人员的履职尽责。