【专访】陆新元：着力构建完备的环境执法监督体系

2015年是环境监管执法由“督企”到“督政”转变的关键一年，“环保约谈”风暴引发各界关注。事实上，从2014年下半年开始，这种转变就在悄然进行了。截至2015年年底，已经有20多个城市或单位因为环境问题被约谈。2016年年初，新成立的中央环保督察组进驻河北，省委书记、省长首次因为环境问题被约谈，环保约谈再次升级，彰显了中央对于解决环境问题的决心。

专访环境保护部原核总工程师陆新元

环境执法监督是环境管理最基本、最基础的支撑，是提升环境监管能力的重要途径，是环保部门的立足之本。“十三五”期间以环境质量改善为核心加大环境治理力度，离不开执法监督工作的有效开展，执法监督工作只能加强、不能削弱。作为生态文明体制改革方案的重要组成部分，《环境保护督察方案(试行)》去年已经通过中央审议，五中全会又确立了省以下环境监察执法垂直管理制度，未来要以此为契机着力构建提高环境执法监督效能的体制机制。为此本刊专访了从事环保监察执法工作多年的环境保护部原核总工程师陆新元，听取其对于构建完备的环境执法监督体系的看法与建议。

陆新元对本刊指出，要逐步改变目前主要依靠行政办法管理和保护环境的局面，形成综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段管理和保护环境的新格局;逐步改变被动、事后、补救、消极的执法监督现状，形成主动、事前、预防、积极的新局面，着力提高环境监管水平。

体制创新是建立完备的环境执法监督体系的根本保障，基础是确立环境执法监督的法律地位，核心是完善环境执法监督职能，目标是逐步实现环境执法监督权的综合、完整、统一。未来要建立规范权威的环境执法监督机构，统一管理全国环境执法监督工作。

从“督企”到“督政”

《中国环境管理》：近一年多以来，不少地方政府因环境问题被“约谈”，媒体戏称环保部很忙，对此您怎么看?

陆新元：把地方政府和有关部门执行环保法律、履行环保职责的情况纳入执法监督范围，不断拓展环境执法监督领域，是十分必要的。首先，这是由《环境保护法》赋予环保部门统一监督管理的职责所决定的。其次，是由我国的国情和环境问题的特殊性决定的。政府的决策在很大程度上决定了环境与发展关系的走向，一些环境污染问题虽然发生在企事业单位，但究其根源则在政府。我从事环保工作30多年了，其中有多年是从事的环境执法工作。很多环境问题看似是企业的问题，其实都有政府的影子，地方政府对于企业的保护、袒护，甚至包庇、同污合流的现象在我国过去经济快速发展的年代是普遍事实。对于这个问题我认为要一分为二地看待，一方面，中国在市场经济改革与发展过程中，在逐步探索政府职能定位的情况下，政府为了更快地发展经济，与企业的关系不可能不密切，这其中有其合理的因素，发展经济也是改善人民生活;但另一方面，快速发展过程中，由于认识的不到位和制度的不健全，环境资源被掠夺性地开发、肆意破坏，我国的生态环境资源已无力支撑经济社会发展，这方面有大量的数据支持。解决我国的环境问题，最终取决于并依靠于政府。出了环境问题，政府难逃其责。因此，“约谈”是一个正确且必要的执法手段。其实环保部的约谈机制已经实行有十来年了，原来主要是针对一个企业或一个事件，真正对整个地区的环境问题进行约谈并向社会公开确实是从2014年年底才开始的。过去对于约谈政府属于没有禁止过，但也没有提倡过，而且即使是约谈政府，一般也是约谈分管环保的行政副手，效果有限。而现在的约谈都是政府部门的“一把手”，这其实就相当于把各个政府部门都约谈了。在中国政治体制中，常委的地位是非常特殊和重要的，主管环保的副市长往往都不是地方常委，效果肯定不一样。地方政府对辖区内的环境保护工作实施统一监督管理，是老环保法就确定的原则，但一直没有发挥好。曲格平先生形容过去的中国环保是“不重视，不认识”，非常形象，也体现了环保工作的实际窘境。从约谈“企业主”、“主管环保的副市长”，到“市委书记”、“市长”，“省委书记”、“省长”，环保约谈规格不断升级，约谈力度不断加大，可见这次中央对于环境问题是动真格的了，我对于未来的环保工作格局还是非常乐观的。

“经济反哺环境，环境优化经济”

《中国环境管理》：在目前经济下行压力逐渐加大的背景下，环保部重拳执法，会不会影响经济发展，像去年临沂被约谈后，大量工厂关闭，上万人失业，不少人就把矛头指向了环保。

陆新元：我不这样认为。环境与经济并不是非此即彼的关系，从宏观角度看，污染物排放水平主要与三个因素有关：经济增长速度、产业结构水平和企业技术水平。如果经济增长速度过快，产业结构水平和企业技术水平较低，污染物排放水平就会较高。而经济增长速度、产业结构水平和企业技术水平又和政府环境监管水平密切相关。如果环境执法监督体系不完善，政府环境监管水平较低，就会使企业低成本甚至无成本使用环境容量资源，使得企业的环保成本大大降低，进而使企业的投资和生产成本低估，产品价格低估，并导致两个方面的结果：一方面诱导投资和出口过快增长，经济增长速度加快;另一方面，使产业结构升级和企业技术进步速度放慢，经济增长“快”而欠“好”。相反，有效的环境监管能促进产业结构升级和企业技术进步，实现又好又快发展。如日本在1967年出台的公害防治法规定环境保护不能压制经济发展，企业主和财阀们以发展经济为借口从事粗放工业生产，环境问题层出不穷。在公众压力下，日本政府于1970年修改法律，明确规定环境优先，工业企业不得不纷纷开发新型技术，工业生产线迅速更新换代，向高效洁净的模式发展。这场环境问题引起的技术革命使得日本成为技术大国，也大大提高了日本的国际地位。从正确处理经济发展与环境保护的关系之中寻求环境保护工作的着力点，把环境保护与发展这个执政兴国的第一要务联系起来，进一步丰富了环境保护工作的内涵，也赋予了环保工作新的职责。而建设完备的环境执法监督体系，有利于实现环境与发展综合决策，使环境容量成为区域布局的重要依据，使环境管理成为结构调整的重要手段，使环境标准成为市场准入的重要条件，使环境成本成为价格形成机制的重要因素，可以在完成环保目标的同时，有力地促进产业结构的优化升级，推进经济增长方式的转变，努力缓解经济结构不合理、增长方式粗放、资源环境对经济发展的‘瓶颈’制约等难题，逐步形成“经济反哺环境，环境优化经济”的良性关系，推动经济社会发展与环境保护相协调，真正实现又好又快发展。