于文轩：典型国家能源节约法制及其借鉴意义——以应对气候变化为背景

上述能源节约法制为节能管理提供了重要的法律基础，但也存在一些亟待解决的问题，主要体现在管理体制、法律调整范围、能效标准标识、市场机制、公众参与、立法技术与程序等方面。

其一，管理体制方面。我国《节约能源法》中缺少对节能主管部门的明确规定，同时将建筑、交通运输等领域的节能管理主体直接规定为建筑和交通运输主管部门，导致政策制定部门与监管执行部门混同，容易造成“运动员与裁判员身份合一”的自我监管的局面。

其二，法律调整范围方面。这方面最大的问题是对家庭与和消费者的节能关注不足。一般认为，终端用户节能较之能源供应与生产端节能往往会产生更好的效果。“在消费端节约的单位能量，相当于在源头节省了多个单位的能源。” 在我国《节约能源法》中，直接对用能源单位或个人提出要求条款仅有12条，其余内容更多规定的是政府职责。

其三，能效标准标识制度方面。我国能效标准标识制度存在的问题主要体现为四个方面。首先是标识范围窄，局限于部分家用电器、照明器具及部分工业设备，尚未形成完整的标准体系。而在日本和丹麦，能效标识制度的适用范围已扩展至汽车甚至建筑物，使该制度在节能方面发挥更大的作用。其次是能效标准与能源节约实践衔接不足，标准修改周期较长，缺乏应有的动态性。再次是门槛低，过多地迁就现有技术水平，缺乏具有引导作用的超前性节能标准。 复次是能效标准的制定缺乏企业和社会参与，以政府主导为主，不利于能效标准的贯彻和实施。 在这些方面，我国与日本的“领跑者”制度相比存在较大差距。

其四，节能市场机制方面。我国能源节约管理大多采用行政手段，对市场机制重视不足。例如，促进终端消费者参与能源节约的重要方法之一是征收能源税和排放税，但在我国，有关能源节约的税收制度尚不完善。再如，关于需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议、节能服务公司等方面的内容，我国《节约能源法》仅作出了宣示性的规定。此外，节能技术创新支持机制和投资风险规避机制不健全，对能效改进和节能技术研究开发及推广应用支持不足。

其五，公众参与节能制度方面。作为现代善治的一个重要要素，公众参与在能源节约上同样具有重要作用，但在我国尚未受到应有的重视。首先是公众在参与节能管理方面的法律地位不明确，《节约能源法》中未明确提及公众参与，公众参与未能成为制定节能标准等重要节能管理措施的法定要求。其次是公众参与形式单一，大多体现为参与和接受宣传教育，对决策过程的参与较少。再次是参与过程上侧重事后监督，但事前参与不足。复次是信息公开不充分，企业能效和节能信息披露不足，使公众难以及时获知相关信息。

其六，立法技术与程序方面。一方面是法律的可操作性不尽人意。《节约能源法》共87条，其中很大部分是宣示性或者原则性的规定。例如，以“国家实行某项制度，其细则由某部门会同有关部门制定发布”为格式的内容竟有18处之多。此类规范使得法律的实施需要大量的配套立法，有时会导致法律实施主体不清，不利于节能工作的有效开展。另一方面是法律修订较慢。尽管避免法律频繁改动是维护法律权威性的重要方面，但亦应以法律能够适应社会关系调控和管理实践的需要为前提。否则，一部不能及时修订的法律，反而会降低其社会作用，最终损害权威性。日本《节能法》通过十几次修订，不断完善法律内容，值得借鉴。

(二)借鉴国外经验，完善我国能源节约法制

为解决上述问题、健全和完善我国能源节约法制，应参考日本、丹麦等国的成熟经验，确立科学的能源节约管理体制，扩大调整范围，改进能效标准标识制度，更加重视市场机制，完善节能宣传和公众参与机制，促进能源节约与环境保护的互动协调，同时提高立法技术。

其一，确立科学的能源节约管理体制。理想的能源节约管理体制，应形成“纵横交错”的态势：在纵向环节上，从节能技术研发与推广、到人才培养、再到节能宣传教育和节能法律监督，均应有明确的管理机构和参与主体;在横向领域上，工业、交通、建筑以及其他领域的能源节约，亦应有明确的职责分工。基于这一考虑，我国应清晰界定各主管部门的管理职责，在不同部门与机构之间合理配置管理权限，同时妥善处理政策制定部门与监管部门的关系，防止“运动员与裁判员身份合一”的局面。在此可借鉴日本和丹麦的经验，由能源管理部门(如日本的资源能源厅和丹麦的能源署)统一负责能源节约的指导和推动工作。在我国，国家能源局比较适合承担这一工作。日本和丹麦均重视能源节约管理体制上各类主体的协同合作，行政府部门之外的事业单位、公益机构以及企业组织等也成为节能管理的重要参与者，亦值得我国借鉴。

其二，扩调整范围。前已述及，我国能源节约相关立法直接针对终端用能主体的规定偏少。从制度的有效性和效率性考虑，终端用户节能往往具有更为重要的作用。为此，进一步立法可借鉴日本和丹麦的经验，更加重视从业人员、企业单位、消费者等用能主体的节能。另一方面，进一步立法亦应加强对建筑领域、交通运输领域、民生领域、消费领域以及政府机关节约用能的法律调整和监督。

其三，改进能效标准标识制度。可参考日本的“领跑者制度”，在家电及其他领域中规定最低能效标准，并规定确定的更新周期，以提高标准的动态性，同时激发企业的节能动力。同时，还可借鉴日本和丹麦的经验，扩展能效标识的适用范围，在各节能相关领域进行能效标准的推广和认证。能源节约主管部门亦应加强对能效认证和标识工作的监督管理，以确保能效标识的公信力。

其四，重视市场机制。首先是探索建立和完善能源节约税费制度。在此可借鉴丹麦的经验，对消费者、工业、农业等领域科以税赋的同时，对节能行为实行补贴和财政返回制度，这样不至于使产业负担过重，并可形成良好的激励效果。其次是加强对节能技术研发的支持，加大对节能产品的支持力度。较之于我国，日本和丹麦对节能产业的支持力度大得多。再次是借鉴日本经验，对引进节能设备的企业，采用补助金、免税、直接补贴、低息贷款等多种手段提供鼓励。复次是完善对能源服务公司、合同能源管理、自愿减排协议等市场化节能制度的设计，及时制定相应实施细则。在此方面，日本能源服务公司(ESCO)在节能领域发挥的积极作用值得我国吸收和借鉴。

其五，完善节能宣传和公众参与机制。日本节能宣传丰富多样的形式和将低碳节能与时尚相结合的路径，取得了很好的效果。丹麦在节能宣传方面提供大量的专门信息，并详细分析采取节能行动相对于公众的益处。在宣传方式、宣传手段和宣传内容上，我国可借鉴日本和丹麦的经验，采取灵活、多样的宣传方式，借助科技化手段，提高宣传内容的实用性。在公众参与方面，进一步立法应明确规定公众参与的原则和制度。例如，在进行重大能源决策时，应听取有关行业协会、企业和社会公众的意见等，保障公众的知情权;同时，应健全公众对于节能和能效管理的事前参与和事后监督机制;还应进一步通过法律手段促进企业以及政府、公共机构的能源信息公开，以便利公众参与。

其六，促进能源节约与环境保护的互动协调。日本和丹麦的节能政策和法律非常重视与环境保护的互动协调。降低能耗是重要的减排措施，也是保护环境、应对气候变化的重要手段。在此方面，新能源和可再生能源的推广利用可以起到“一石二鸟”的作用，既减少了传统能源的使用，又减少污染、从而起到环境保护的作用。为此，应在进一步立法中注重多元目标的设置，如在能源节约立法中应加强鼓励环保和替代能源方面的规定，在制度设计上亦应重视不同价值目标的协同配合。

其七，提高立法技术。一方面，应完善能源节约法律的内容，尽快补充和完善《节约能源法》中规定的尚未出台或者亟需修订的实施性立法或者政策，使能源节约法规体系更加完整。另一方面，可借鉴日本经验，及时修订能源节约法律法规。我国修订《节约能源法》是在2007年。8年以来，我国社会经济的发展状况和能源节约形势与需求发生了较大变化，这就要求作为上层建筑的法律能够动态地适应经济基础的变化。在此情形下，根据各方面变化和要求修订《节约能源法》，就成为必然的选择。