PPP模式在环保项目中的应用——苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目案例分析

垃圾处理设施属于城市基础设施和市政公用事业，我国历来重视通过特许经营等方式引入社会资本参与垃圾处理设施的建设运营。2002年9月10日，国家计委、建设部、国家环保总局联合发布报请国务院同意的《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》(计投资[2002]1591号)，其中提出：“改革管理体制，逐步实行城市污水、垃圾处理设施的特许经营。现有从事城市污水、垃圾处理运营的事业单位，要在清产核资、明晰产权的基础上，按《公司法》改制成独立的企业法人。暂不具备改制条件的，可采取目标管理的方式，与政府部门签定委托经营合同，提供污水、垃圾处理的经营服务。鼓励企业通过招投标方式独资、合资或租赁承包现有城市供水、垃圾处理设施的运营管理。鼓励将现有污水、垃圾处理设施在资产评估的基础上，通过招标实现经营权转让、盘活存量资产。盘活的资金要用于城市污水管网和垃圾收运系统的建设。”“新建城市污水、垃圾处理设施应创造条件，积极推向市场，引入竞争机制，通过招标选择投资者。鼓励社会投资主体采用BOT等特许经营方式投资或与政府授权的企业合资建设城市污水、垃圾处理设施。”2004年3月19日，建设部印发《市政公用事业特许经营管理办法》，其中第二条规定：“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。”该等规定为垃圾处理设施通过特许经营方式引入社会资本提供了明确的法律依据。2004年9月14日，建设部印发了《城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本》(GF-2004-2505)，为通过特许经营方式引入社会资本参与城市生活垃圾处理提供了明确的合同范本。2011年4月19日，国务院批转住房城乡建设部等部门《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》(国发[2011]9号)，其中提出：“明确城市人民政府责任，在加大公共财政对城市生活垃圾处理投入的同时，采取有效的支持政策，引入市场机制，充分调动社会资金参与城市生活垃圾处理设施建设和运营的积极性。”“鼓励社会资金参与生活垃圾处理设施建设和运营。”2013年9月6日，国务院印发《关于加强城市基础设施建设的意见》(国发[2013]36号)，其中提出，要加快城市生活垃圾处理设施建设，以大中城市为重点，建设生活垃圾分类示范城市(区)和生活垃圾存量治理示范项目;加大处理设施建设力度，提升生活垃圾处理能力;提高城市生活垃圾处理减量化、资源化和无害化水平;到2015年，36个重点城市生活垃圾全部实现无害化处理，设市城市生活垃圾无害化处理率达到90%左右，到2017年，设市城市生活垃圾得到有效处理，确保垃圾处理设施规范运行，防止二次污染，摆脱“垃圾围城”困境。

自2014年国家力推PPP模式以来，国务院及其部委制定的关于PPP的规范性文件中均明确要鼓励和引导社会资本通过PPP模式参与垃圾处理设施建设运营。2014年11月16日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)，其中提出推进市县、乡镇和村级污水收集和处理、垃圾处理项目按行业“打包”投资和运营，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。2014年12月2日，国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)，其中明确“污水及垃圾处理等市政设施”等均可推行PPP模式。在建设城市垃圾处理设施需要巨额资金，而国家又在力推PPP模式的背景下，将会迎来一轮以PPP模式建设运营垃圾处理设施的高速发展期。

项目运作相关法律问题分析

所谓静脉产业是垃圾回收和再资源化利用的产业，又被称为“静脉经济”、第四产业，静脉产业园是指建立以静脉产业为主导的生态工业园，通过静脉产业尽可能地把传统的“资源—产品—废弃物”的线性经济模式，改造为“资源—产品—再生资源”的闭环经济模式，实现生活和工业垃圾变废为宝、循环利用。国家环保总局于2006年6月2日发布、并于2006年9月1日实施的《静脉产业类生态工业园区标准(试行)》(HJ/T 275—2006)，标志着我国静脉产业真正作为一门独立产业的发展。我国很多地方均已经建立了静脉产业园。吴中静脉园垃圾焚烧发电项目的成功运作可以为其他静脉产业园尤其是其中的垃圾处理项目的成功运作提供可资借鉴的经验。下文对吴中静脉园垃圾焚烧发电项目运作过程中所涉及的相关法律问题进行分析。

(一)吴中静脉园垃圾焚烧发电项目社会资本收益机制的法律分析

PPP项目社会资本收益机制主要体现为付费机制，在PPP项目中，常见的付费机制主要包括以下三类：

1、政府付费(Government Payment)。政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费(Availability Payment)、使用量付费(Usage Payment)和绩效付费(Performance Payment)。政府付费的依据主要是设施可用性、产品或服务的使用量和质量等要素。政府付费是公用设施类和公共服务类项目中较为常用的付费机制，在一些公共交通项目中也会采用这种机制。

2、使用者付费(User Charges)。使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等公用设施项目通常可以采用使用者付费机制。

3、可行性缺口补助(Viability Gap Funding，简称VGF)。可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。在我国PPP实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，具体可能包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。

付费机制关系PPP项目的风险分配和收益回报，实践中，需要根据各方的合作预期和承受能力，结合项目所涉的行业、运作方式等实际情况，因地制宜地设置合理的付费机制。不同PPP项目适合采用的付费机制可能完全不同，一般而言，在设置项目付费机制时需要遵循以下基本原则：既能够激励项目公司妥善履行其合同义务，又能够确保在项目公司未履行合同义务时，政府能够通过该付费机制获得有效的救济。在设置付费机制时，通常需要考虑以下因素：

1、项目产出是否可计量。PPP项目所提供的公共产品或服务的数量和质量是否可以准确计量，决定了其是否可以采用使用量付费和绩效付费方式。因此，在一些公用设施类和公共服务类PPP项目中，如供热、污水处理等，需要事先明确这类项目产出的数量和质量是否可以计量以及计量的方法和标准，并将上述方法和标准在PPP项目合同中加以明确。

2、适当的激励。付费机制应当能够保证项目公司获得合理的回报，以对项目公司形成适当、有效的激励，确保项目实施的效率和质量。

3、灵活性。鉴于PPP项目的期限通常很长，为了更好地应对项目实施过程中可能发生的各种情势变更，付费机制项下一般需要设置一定的变更或调整机制。

4、可融资性。对于需要由项目公司进行融资的PPP项目，在设置付费机制时还需考虑该付费机制在融资上的可行性以及对融资方的吸引力。

5、财政承受能力。在多数PPP项目、尤其是采用政府付费和可行性缺口补助机制的项目中，财政承受能力关系到项目公司能否按时足额地获得付费，因此需要事先对政府的财政承受能力进行评估。

在PPP项目中，项目公司的主要投资收益来源于项目提供的产品或服务的销售收入，根据PPP项目付费机制的不同，项目产品或服务的购买者可能是政府，也可能是最终使用者。在吴中静脉园垃圾焚烧发电项目中，社会资本收益机制为依照经营净现金流收回投资、获得收益，项目收入主要由两部分构成：

1、垃圾处理费，项目公司与政府方在所签订的《苏州市垃圾处理服务特许权协议》中约定项目基期每吨垃圾处理费金额及其调整方式;

2、上网电价，上网电价部分执行有关标准。从该项目的直接付费义务主体来看，该项目的付费机制属于政府付费，项目公司无论是收取垃圾处理费，还是收取上网电价，均非向最终使用者(如产生生活垃圾的单位或个人、使用所发电量的单位或个人等)收取，而是向政府或国有电力公司等收取相关费用，由政府或国有电力公司等向最终使用者收取垃圾处理费或电费等相关费用。

从项目公司与政府方约定项目基期每吨垃圾处理费金额及其调整方式来看，该项目中政府付费的具体方式为使用量付费，所谓使用量付费，是指政府方主要依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费。使用量付费的基本原则就是由政府方(而非使用者)依据项目设施或服务的实际使用量向项目公司付费，付费多少与实际使用量大小直接挂钩。在按使用量付费的项目中，项目的需求风险通常主要由项目公司承担，因此，在按使用量付费的项目中，项目公司通常需要对项目需求有较为乐观的预期或者有一定影响能力。实践中，污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目较多地采用使用量付费。随着苏州市城市生活垃圾由填埋改为焚烧发电，以及每年近百万吨的新增垃圾量，该项目建成后的需求应当是比较稳定的。而且，按照使用量付费，既能够激励项目公司妥善履行其合同义务，又能够确保在项目公司未履行合同义务时，政府能够通过该付费机制获得有效的救济。同时，在项目公司处理的生活垃圾量增加时，虽然政府方需向项目公司支付的垃圾处理费需相应增加，但政府方向产生垃圾的单位或个人所收取的垃圾处理费也会相应增加，通常并不会因需处理生活垃圾量增加而出现超出政府财政承受能力的情形。

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