PPP模式在环保项目中的应用——苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目案例分析

在双方约定付费机制之后，通常还要根据相关法律法规规定，并结合项目自身特点，设置合理的定价和调价机制，以明确项目定价的依据、标准，调价的条件、方法和程序，以及是否需要设置唯一性条款和超额利润限制机制等内容。在长达20-30年的PPP项目生命周期中，市场环境的波动会直接引起项目运营成本的变化，进而影响项目公司的收益情况。设置合理的价格调整机制，可以将政府付费金额维持在合理范围，防止过高或过低付费导致项目公司亏损或获得超额利润，有利于项目物有所值目标的实现。在吴中静脉园垃圾焚烧发电项目中，项目公司与政府方在项目合同中约定了项目基期每吨垃圾处理费金额及其具体调整方式，双方最初约定项目基期每吨垃圾处理费为90元，并同时约定当年垃圾处理费在基期处理费基础上，按照江苏省统计局公布的居民消费品价格指数CPI(累计变动3%情况下)进行调整。之后由于住建部调整城市垃圾处理收费标准、新建项目投运办法的原因，双方于2006年及之后多次签订补充协议，进行调整。通过在项目合同中明确约定垃圾处理费的具体调整方式，并在实际履行过程中根据国家政策变更及时签订补充协议对垃圾处理费进行调整，可以更好地平衡双方之间的权利义务，既可以保证项目公司能够收回投资并获得合理报酬，又可以防止任何一方因此过分受损或超额获益。

(二)吴中静脉园垃圾焚烧发电项目监管体系的法律分析

政府和社会资本合作(PPP)模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。在PPP模式下，由于社会资本方的参与，使得利益主体由政府方和社会公众变成了政府方、社会资本方、社会公众三方。政府方在PPP模式的运作中起着主导作用，PPP模式能否成功运作的关键之一在于政府是否发挥了良好的监管作用。通过政府对PPP项目建设运行的有效监管，实现项目建设运营的可持续性，才能实现在社会公众生存生活所需要的公共产品和服务得到满足的同时，满足社会资本方获得足够的收入的目的。

政府监管的目的是尽量借用市场的力量，通过政府的干预兼顾公平和效率，解决PPP项目的市场失灵问题，减少不完全竞争、外部经济效应、信息不对称等，以实现社会资源的优化配置，发挥最大的社会经济效益。在PPP模式下，政府监管是非常必要的，发挥着其他监管主体无法比拟的重要作用，项目是否具备良好的政府监管框架体系以及是否能切实做好监督管理，是保证PPP项目发起、建设及顺利运营的重要环节。政府方在对PPP项目进行监管时具有以下双重角色：

1、政府方作为行政主体，以项目公司为行政相对人，按照相关法律法规规章等规定对PPP项目进行行政监管，相关法律法规包括国土资源、环境保护、质量监督、安全生产、城市规划、银行监管、证券监管、外汇监管、工商管理等方面的法律法规。

2、政府方作为PPP项目合同的当事人，以项目公司为合同相对方，按照PPP项目合同之约定对PPP项目进行合同履约监管。

本项目为垃圾焚烧发电项目，社会各界对此类项目关注的重点为环境污染问题，垃圾焚烧发电过程中会产生各种有毒有害物质，包括二氧化硫SO2、悬浮颗粒物TSP(如粉尘、烟雾、PM10等)、氮氧化物NOX、有毒微量有机污染物(如多环芳烃、多氯联苯、二噁英等)等。在垃圾焚烧发电项目中，必须做好对污染物排放情况的监管和社会公示，否则，一旦因监管不到位而出现污染物排放超标污染环境的情况，不仅会给周边居民的生命健康和财产安全造成不应有的损害，同时，也极易因此引起周边居民抵制项目实施，而影响社会的和谐稳定及经济的发展。因此，政府在对垃圾焚烧项目进行监管时应当重点对污染物排放情况进行监管。吴中静脉园垃圾焚烧发电项目在实施过程中，苏州市政府充分发挥了其监管作用并建立了较为完善的监管体系，包括：所在地镇政府对产业园相关项目进行长期驻厂监管、专人24小时联网监督重要的生产数据;垃圾焚烧发电项目的所有烟气排放均已实现在线公布和向公众公示;所有环保数据第一时间通过网络传输到相关政府部门，实现了政府对运行的实时监管;政府部门委托市级以上政府环保监测机构开展定期及不定期的常规烟气检测及二噁英检测。可以说，吴中静脉园垃圾焚烧发电项目建立了较为严格的监督制度和较为完善的监管体系，并产生了良好的监管效果，从检测结果来看，该项目各项烟气排放指标长期、稳定达到欧盟2000标准。吴中静脉园垃圾焚烧发电项目中所建立的监管制度和监管体系，值得其他垃圾焚烧发电项目学习和借鉴。

项目的借鉴价值

本项目是国内较为成功实施的“静脉产业园”案例。苏州市垃圾焚烧发电项目自2006年建成投运以来，在实现企业自身经济效益的同时，不忘自觉履行环保企业的各项社会责任和环境责任。项目公司一直秉承光大国际“企业不仅是物质财富的创造者，更应成为环境与责任的承担者”这一核心价值观，努力构建园区化、行政化、社区化的和谐之美，并先后获得“江苏省园林式单位”、“国家高新技术企业”、“国家级3A垃圾焚烧厂”、“中国安装工程优质奖”等荣誉，中央电视台对有关经验进行了介绍。从解决苏州市垃圾围城困境的“破局者”，到现阶段的城市环境顾问，十年间，光大国际成长为中国首个全方位、一站式、以环境服务总包为出口，提供设备制造、工程建设、运营管理等服务的合同环境服务商。光大国际的成长历程也是政府与社会资本PPP模式探索和实践的历程，是政府与社会资本合作的一项典型案例。本项目的实质是围绕城市垃圾处理的一个项目群，由于各个子项内容具有较强的关联性，通过整合实施，达到了优于各子项单独实施的规模经济效益。本项目具有以下借鉴和示范价值：

(一)整合实施项目，统筹兼顾各方利益

垃圾处理包括多个相对独立的环节，吴中静脉产业园以垃圾焚烧发电项目为核心，将各种垃圾的集中处理，炉渣、渗滤液、飞灰等危险废物处理等环节有效整合，形成了一体化的项目群，达到了整体效果最优。苏州市政府除了与光大国际通过BOT方式建设运营垃圾焚烧发电项目之外，为配套焚烧厂的建设，苏州市政府与光大国际还继续采取BOT方式，先后建成了沼气发电、危险废弃物安全处置中心、垃圾渗滤液处置等项目，同时，在政府的主导下，餐厨垃圾处理等其他固体废弃物处置项目也相继落户该区域内，这些项目相互配套形成了一定的集约效应和循环效应。各种废物在园区范围内均得到有效治理，生活垃圾焚烧产生的热量已向园区周边的一个用户供热，形成区内资源与外界的资源整合，提高能源综合利用程度。本项目建设本着优化废物综合利用网络，从废物产生、收集、输送到转化处理各个技术环节进行全过程优化，以实现经济、社会、环境效益的最大化为目标，制定两个兼顾原则：从时间上，兼顾近期和远期;在空间上，兼顾当地和周边地区，以吴中区为核心，辐射范围至苏州大市乃至长三角地区。

(二)建立严密、完善的项目监督体系

垃圾焚烧发电项目在垃圾焚烧发电过程中会产生各种有毒有害物质，每种有毒有害物质都有其危害性，需要采取不同的处理技术和系列设备和措施来处理这些有毒有害物质，而这将产生相应的处理费用，如果不对项目公司进行必要的外部监管，项目公司在项目运营过程中可能会产生道德风险，甚至实施违法犯罪行为。项目公司作为市场经济主体，从追究其自身利润最大化角度出发，有可能会为了节约高额的处理有毒有害物质的费用，减少环保设施设备的运行时间、甚至直接向外界超标排放废气废水废渣等，而这将给周边居民身体健康和环境安全带来巨大的潜在风险，一旦因此而发生环境污染事故，不仅会造成难以弥补的重大损失，还会导致社会公众对垃圾焚烧发电项目安全性的整体担忧和不信任。实践中就经常发生周边居民集体抵制可能发生环境污染事故的项目建设的情况。因此，在垃圾焚烧发电项目等可能污染周边环境的项目的整个运营过程中，必须建立严密、完善的项目监督体系，其中重点和最为有效的监督方式就是政府方和政府有关部门对项目运营的监督。吴中静脉园垃圾焚烧发电项目建立了较为严格的监督制度，所在地镇政府对产业园相关项目进行长期驻厂监管、专人24小时联网监督重要的生产数据;所有烟气排放均已实现在线公众公示;政府实时监管，项目还引入第三方对环境各项指标检测，确保项目运行中的环境安全，如由省环境监测站对二噁英每年共检测四次等。通过建立严密、完善的项目监督体系，不仅有效确保了该项目在实施过程中的环境安全，还增强了社会公众(尤其是周边居民)对该项目的信任，有效消解社会公众(尤其是周边居民)可能产生的误解和抵触情绪。吴中静脉园垃圾焚烧发电项目建立严密、完善的项目监督体系，尤其是着重加强政府部门对项目运营过程的监管，值得其他可能会污染周边环境的工程项目学习和借鉴。

(三)坚持以人为本，接受社会公众监督

对垃圾焚烧发电项目等可能对周边居民身体健康和环境安全造成不利影响的项目，社会公众尤其是周边居民会对该类项目的建设运营情况给予特别的关注。在该类项目建设运营过程中，除了需要加强政府监管之外，还应当积极采取各种途径和方式接受社会公众(尤其是周边居民)的监督。吴中静脉园垃圾焚烧发电项目积极打造花园式环境并加大环保处理设施投入，严防二次污染，并与周边居民进行交流互动。在接受监督的同时，从当地居民对环境质量的要求出发进行生态修复以提高区域内的环境友好性。园区建设以来，原有的脏乱差现象有了极大的改善，区域内的宜居程度得到了大幅度的提高，体现了造福于民的宗旨。将该项目所有烟气排放实现在线公布，并通过厂门口60平方米的电子显示屏向公众公示，主动接受社会公众和周边居民的监督，可以进一步增加社会公众(尤其是周边居民)对该项目的了解，从而进一步有效消解社会公众(尤其是周边居民)可能产生的误解和抵触情绪。只有社会公众(尤其是周边居民)对可能污染周边环境的项目享有充分的知情权，并可以通过各种便捷的方式对该类项目进行监督，该类项目才能获得社会公众(尤其是周边居民)的真正理解和支持。

(四)建立科学、合理的价格调整机制

PPP项目中的价格调整机制如何与物价指数、通货膨胀挂钩，准确反映人力、电力、原材料等价格的波动，是政府和社会资本在PPP项目合作中争议的焦点之一。对于社会资本来说，环境公共服务的价格调整机制往往并不顺畅，政府方不按照协议约定的时间调价，成为普遍现象。通常情况下，社会资本和项目公司更关心调价周期和调价方式，因为社会资本投资环保项目有其预期内部收益率，调价机制直接影响项目的盈利水平;而政府部门则以确保低价、稳定的环境服务为出发点，双方的立场和责任不同。PPP项目是否建立有科学、合理的价格调整机制，不仅将直接影响政府方和社会资本或项目公司之间的权利义务，而且，对价格调整事宜处理不好，还极易产生纠纷而影响整个PPP项目的顺利实施。吴中静脉园垃圾焚烧发电项目建立了相应的价格调整机制，双方不仅在PPP项目合同中明确约定垃圾处理费的价格调整机制：当年垃圾处理费在基期处理费基础上，按照江苏省统计局公布的居民消费价格指数CPI(累计变动3%情况下)进行调整;而且在PPP项目合同履行过程中，双方也在不停地根据实际情况(包括政策变化)对垃圾处理费的价格进行调整，如在合同履行过程中由于住建部调整城市垃圾处理收费标准、新建项目投运办法的原因，双方于2006年及之后多次签订补充协议，对垃圾处理费价格进行调整。由于双方当事人建立了科学、合理的价格调整机制并在合同履行过程中适时进行价格调整，吴中静脉园垃圾焚烧发电项目实现了可持续运营，该经验值得PPP项目学习和借鉴。

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