完善PPP模式这三层挑战须“通关”-第2页-undefined

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三、加强政府监管，强化绩效评估

由于目前PPP模式处于推行过程中，相关法律仍不完善，PPP项目中可能会出现社会资本趋利导向而引发资金的安全问题，因此政府方需加强对PPP项目的投资、建设、运营、移交等全过程监管。财政部门应督促行业主管部门，加强对项目公共产品或服务质量及价格的监管，建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督，确保项目建设运营达到预期效果。基于绩效评估体系建立奖惩机制，定期对项目公司进行运营绩效考核，根据考核结果进行相应奖惩，确保实现公共利益最大化。

四、严守政府采购流程，择优选择社会资本

选择满足项目条件、且有竞争力的社会资本是PPP项目执行的强大保障。因此，政府应依托政府采购信息平台，加强对PPP项目政府采购环节的规范与监督管理。PPP项目采购应按照《招标投标法》、《政府采购法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等法律法规，通过政府采购信息平台，采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购等多种方式，严格按照政府采购流程，公开、公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。

当前PPP模式相关法规制定并没有统一且细致的标准可循，各主管部门出台的规定，相对在全局性及系统性方面考虑不多。因此，需加快PPP法律体系建设，对各方行为提供规范和准则，尽可能做到参与各方行为可预期，风险收益可预期，从根本上对PPP项目形成约束和规范。

第二关：规范项目运作

法律的健全会逐步塑造规范化的PPP模式，进一步促进PPP模式的健康发展。如果说PPP项目是政府和社会资本的一场婚姻，那么在等待完善“婚姻法”的过程中，双方的心态都会有所起伏。在目前PPP模式相关法制建设尚未健全的形势下，更需谨慎识别、仔细论证，确保落地项目“物有所值”，切实提高财政资金的使用效率。

根据财政部PPP中心2016年2月29日发布的《财政部PPP综合信息平台项目库季报第1期》显示，截至2016年1月31日，各省级财政部门上报PPP项目总计9283个。经过审核后，6997个项目纳入财政部PPP综合信息平台项目库。这意味着2286个PPP项目未通过审核，占申报总数的比例为24.6%。这些项目可被称作“伪PPP项目”。例如，在当前地方政府通过平台公司融资的渠道被切断的情况下，有的地方政府采取明股实债、保本回购等方式进行变相融资，并不是真正的PPP模式。而“伪PPP项目”的落地和执行将会脱离推进PPP模式的初衷，加大地方政府债务风险，造成PPP模式繁荣发展的假象，给社会和经济健康稳定发展带来一系列风险。

为了减少“伪PPP项目”的出现，进一步规范PPP项目运作，财政部2015年6月发布了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)，强调“严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目”，对“伪PPP项目”及时叫停。即便如此，“伪PPP项目”依然存在。那么，针对众多的PPP项目，应如何规范运作呢?

一、关注具有公共性质的行业领域

根据国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)，PPP模式“主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”。国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)指出，“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与”。

可以看到，PPP模式应重点关注具有公共性质的领域，作为政府提供的公共物品，惠及百姓民生。而现阶段有一些不具备公共性质的项目(如市场化程度较高的商业地产类项目)，应用PPP模式的空间较小，不完全符合PPP模式对项目条件的要求。

二、选择合规的合作主体

PPP模式中，合作双方需分别为政府和社会资本。社会资本不仅包括私人资本，还包括国有控股、参股、混合所有制企业。2014年财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)明确，“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，严禁本级政府融资平台作为社会资本方参与PPP项目。

然而在一年之后，国办发〔2015〕42号文转变了政策导向，指出地方政府融资平台公司在“承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下”，也可作为社会资本参与PPP项目。这一文件的出台，在体现政府解决地方债务问题决心的同时，也为地方政府融资平台的转型提供了新的方向及途径。但需注意的是，PPP项目中的政府方仍须为人民政府及相关职能部门，国有企业和地方政府融资平台不得作为政府方与社会资本签订合同，以避免变相融资的情况发生。

原标题：完善PPP模式，这三层挑战须“通关”

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