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三、设定合理的项目期限

财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)中明确，“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”，一般在10年至30年之间，具体的合作期限需要参照相关行业标准、项目的投资收益情况、财政承受能力和意愿及具体谈判情况等来确定。PPP项目的合作期限是区别于BT(建设-移交)项目的重要特征，因为长期合约的许多特点在BT项目中并不具备。长期合约意味着PPP项目需要实现项目全生命周期管理最优化，从而使得公共产品提供的效率最大化，而BT项目在建设-移交完成后，社会资本不对项目后续运营和维护负有责任，因此容易出现项目质量不高、政府后期投入巨大等问题。

财政部已在57号文中明确，对采用建设-移交(BT)方式的项目将不予受理。因此，设定合理的项目期限是PPP项目规范运作的重要一环。

四、制定合理的回报机制

根据项目类型不同， PPP项目的回报机制也有所不同。发改投资〔2014〕2724号文提出，经营性项目一般采取使用者付费;准经营性项目进行可行性缺口补助;而非经营性项目可通过政府购买服务的的方式推进。财建〔2015〕90号也指出，要“综合采用使用者付费、政府可行性缺口补助、政府付费等方式，分类支持经营性、准公益性和公益性项目”。规范回报机制的最终目的是统筹考虑社会资本方的合理收益预期、政府方的财政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方因此过分受损或超额获益。

因此，一个规范的PPP 项目，其回报机制应综合考虑各方情况：一方面，根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2015年第25号令)规定，政府“不得承诺固定投资回报”，避免财政压力过大、社会资本获得过高收益率;另一方面，应秉持项目公开公正原则，避免通过回报机制的设计进行不合理让利或利益输送。

规范运作PPP项目落地，充分考虑政府与社会资本双方的利益诉求及风险分担，才能使这场“婚姻”稳定、长久的持续下去，才可能实现“用最低的成本，提供最优质的公共服务”的目标。

第三关：解决实操难题

健康有序推进PPP模式发展，不仅需要在顶层设计上完善外部法律环境，在运作模式上规范项目识别、落地，同时还要针对实操过程中遇到问题的解决方式进行有益的探索和创新。2016年政府报告中强调，要继续深化投融资体制改革。PPP模式作为改革方式之一，在实际操作中确实遇到了一些困境、难题：

2016年政府工作报告提出，计划于今年“完成铁路投资8000亿元以上、公路投资1.65万亿元，再开工20项重大水利工程，建设水电核电、特高压输电、智能电网、油气管网、城市轨道交通等重大项目”，“开工建设城市地下综合管廊2000公里以上”，“棚户区住房改造600万套，提高棚改货币化安置比例”，“加大农村基础设施建设力度，新建改建农村公路20万公里，具备条件的乡镇和建制村要加快通硬化路、通客车”等。其中，交通轨道、电网管网、综合管廊、棚户区改造等基础设施建设均是PPP模式推广的重要领域，可以看出政府对2016年的要求很高，然而在过去的2015年里，PPP项目实际落地情况并不十分理想。作为PPP项目中重要的参与者——“金融机构”虽然对PPP项目表现出了强烈的学习欲望，但即使在国家将政府负担资金纳入中长期财政预算支出，并同时出台一系列政策鼓励金融创新促成PPP项目落地的背景之下，金融机构对PPP项目的放贷流程、评审标准和担保要求仍与传统放贷并无差异。这究竟又是什么原因呢?

一般而言，PPP项目的资本金占总投资的30%左右，由社会资本承担，剩余的70%都来自于金融机构。按照国际通用的做法，社会资本应仅以项目公司资本金出资对项目承担有限责任，一旦项目失败，项目公司资本金优先偿债，金融机构对社会资本仅拥有有限追索权。然而由于PPP项目体量较大，金融机构出资所占比例较高，一旦项目出现问题，金融机构将形成大量的不良资产，加之国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)强调，地方政府及其所属部门“对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”，因此金融机构放贷要求较高、要求社会资本为其设立的项目公司提供担保情有可原。

原标题：完善PPP模式，这三层挑战须“通关”

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