借鉴国际经验推进我国排污许可制度改革-第2页-北极星环保网

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凸显企业主体责任的重要性。各国实施排污许可证多年，企业自主承担治污主体责任的思路已深入人心，而政府主要是对企业排放行为开展监管。在我国，管理部门对企业“全管全控”的思路尚未完全扭转，在部分地区，企业的排放责任被加诸于地方环保部门。这一方面导致企业众多、地方环保部门难以管住;另一方面，地方环保部门承担了企业不依法排污带来的社会责难。强调企业主体责任，要求企业自主申报、自主承诺、自主监测，就是为了把相关责任还给企业，地方环保部门要承担的是监管与处罚职责。

笔者认为，对于一些国际经验，应结合我国国情，在消化基础上予以适当吸收：

综合许可与分项许可。欧盟实施综合许可证，而美国实施水、气分项许可，这与政策实施背景相关。美国《清洁水法》出台较早，水质管理局也较为强势，首先推出了NPDES水污染物排污许可证并予以实施。虽然综合性的排污许可一直是美国管理人员认为理想的管理模式，但由于历史原因与技术障碍，后来制定的《清洁气法》以及大气排污许可证已经难以并入管理。从美国与欧盟经验来看，综合许可与分项许可只是排污许可证的表征形式，其内涵表现则没有区别。根据我国实际情况，综合性的排污许可制度更符合简政放权的要求。

按设施发证与按企业发证。国外按设施颁发排污许可证主要是基于精细化管理要求，根据排污特征分设施管理。鉴于国内环境管理水平不高，在具体实施过程中建议以“一企一证”为基本要求，先关注末端排放;在有条件的区域或者行业，可以对设施或生产线提出更高管理要求。

与环境质量、环境容量挂钩。与环境质量衔接是排污许可制度设计的未来方向。由于我国现在的管理体系尚不够完善，现阶段将许可证与质量完全衔接还有一些问题需要解决。要实现污染物排放量与环境容量/环境质量关系的关联，在近期的排污许可制度管理中还需要进一步探索，现阶段应首先抓好许可证的核发与证后监管。

推进排污许可制度改革建议

要推进我国排污许可制度改革，笔者建议如下：

将对事前审查手段的严格要求逐步转移到对事中管理手段许可证之中。建设项目的环境影响评价是对建设项目实施后可能产生环境影响的预测。“三同时”验收则是对在环境影响评价批复文件中要求企业完成的污染治理任务进行验收的过程。对环境影响评价的审查是在项目建成之前即已完成，对建设项目环境保护工程建设“三同时”程序的审查则是在项目建成之初完成。这两步审查工作，从某种角度说，并不能保证项目在实际运行中产生的环境影响与审查结果完全一致，而项目在运行中实际可能发生的环境影响才是监管重点。这类监管应该贯穿于项目运行整体过程，并不是某一个环节。

因此，建议将事前审查的严格程度向后转移。一方面，在事前要求环境影响评价的结论更为贴近实际建成后的项目运行情况，只需要符合国家、地方法律法规和产业政策等要求即可发证;另一方面，证后监管应与事前企业自承诺的、在排污许可证中为企业制定的排放要求严格一致，当企业未按照证照要求排污时则启动处罚程序。处罚程序应包括行政处罚和必要时的刑事处罚，具体处罚方式应逐步通过法律法规等予以固化。

对申请许可证的企业实行“宽进严出”政策。所谓“宽进严出”，是指企业按现有的法律法规开展排污行为即可，并不要求企业在申领许可证时自证其的确已达到法律法规相关要求，即不在发证环节对企业设定额外的门槛。排污许可证是一种“身份证”还是“持枪证”，业内一直为此争论不休，两种声音皆有一定道理。但“持枪证”理论提出必须要求企业满足一定条件后才能持证，类似警察持枪，相关要求比较严格，这样势必将不少企业直接挡在许可证门槛之外。而在很多地方环境管理不甚严格、水平不甚高超的当下，也就意味着这些企业中的大多数会始终游离在有效监管之外。

因此，笔者认为身份证的管理模式相对比较合理。在企业诞生之初即承认其排污可能性，同时根据法律法规提出适当的管理要求，这时并不要求企业直接具有合法排污的属性，而只需要企业承诺按照许可要求进行排污。这种方式只能代表企业所签署承诺书的内容是合法的，而不代表在签署承诺书、领取许可证之后企业的排污行为一直合法。这一方面可以把环保部门从难以对企业开展合法性认定的困境中解脱出来;另一方面，执法和处罚行为的加强，也使企业感受到许可证背后所代表法律的震慑作用，从而使这一制度能够成为有成效的环境管理制度。

对排污许可证的许可内容和载明事项需要予以区分，并明确两者之间的差异。根据《行政许可法》，“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项” 可以设定行政许可。针对排污的行政许可，在内涵上是赋予污染源允许其排污的特定权利，从而将环境容量这种公共资源配置给污染源。因此所有许可内容都必须围绕“排污的权利”这种属性进行规定。另外一层含义是，与排污不相关内容，应不在排污许可证的许可内容中予以规定。但与企业环境行为密切相关的内容如监测要求、执行报告、环境应急等，并不属于许可内容，却属于许可之外必须有的相关要求，应在载明事项中予以明确。

许可证管理可首先选择部分地区、部分行业开展试点，之后再在全国铺开。在试点的选择上，可以挑选条件相对成熟、对制度改革积极性较高的地区，以及污染相对严重的行业开展。在试点地区开展许可证制度管理应主要考虑与其他管理制度的衔接，如环境影响评价、排放标准要求、区域/流域环境容量分配、排污权初始核定等。在试点过程中，对拟定的制度改革可采取不断改进的模式。在试点行业开展许可制度管理的主要目的，是加强行业环境行为的管控。因此，应主要明确企业与环境管理相联系的各技术节点，如主要排污点的管控、环境监测要求、环保部门的监管模式探索、信息公开等。上述两类试点可以分别从企业与外部的关联性，以及企业内部的管理特征两个层面对许可制度进行更为深入的探索。这对制度建设的不断完善不无裨益。即使在许可制度全国推广之后，仍然可以保留一两处试点地区和行业，继续探索制度的完善之道。

来源：中国环境报

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