【深度】农村环境：系统性伤害与碎片化治理

在这一过程中，作为职能部门的环保机构大多“不在场”(直到2011年，仍然有95%以上的乡镇没有环保机构)，而农业、水利、国土、建设等“有关部门”也极少会关注环境。

在投入方面，国家财政更加热爱城市，农村环保设施建设主要依赖于窘困的乡镇财政。总之，人员、知识和资金(当然还有法律)都没有与污染一道下乡，农村环境治理大致是“垃圾靠风刮、污水靠蒸发”，问题的呈现主要靠农民的“闹事”和闹事后媒体的介入。与此相应，迄今没有建立起关于农业农村污染的监测和管控体系。

或许正是有了公共权力的如此“低调”，农村环境污染的共犯体系才较为完整。

三、治理危机：破碎的体系和尴尬结局

如果从20世纪80年代确立的“三同时”和“谁污染、谁治理”“谁破坏、谁治理”等法律制度算起，治理一直是存在的，但估计环保部门也不好意思保证这套“理论体系”起到了很大作用。

而以笔者之见，环境保护这项基本国策，在30多年来的中国可能是实施效果最差的国策。原因当然不在国策本身，而是它运行于其中的政治、经济和社会结构：以营利为大的企业并不太在乎生态环境和其中的村民;负有监管职责的地方政府会为了GDP、税收乃至官员个人的寻租而闭上眼睛;处于分散状态的村民既缺少知情权和守卫乡土的意识，也缺少维护自身利益的能力;名义上代表着村庄利益的村干部，又恰恰可能是污染和破坏行为的先锋或内应。总之，市场、政府、社会同时失灵，而且是相互促进地失灵。

结果是法律、政策和技术手段也随之失灵，“事前防范、事中控制、事后补偿”的综合防治体系也就经常落空。

那么，在为了应对“新农村建设”而开始重视农村环境——标志是2008年7月的全国农村环保会议，它是“新中国成立以来首次由国务院召开的农村环保工作会议”——并推进“农村环境综合整治”以后，情况有什么变化吗?让我们来看看某能源大省(也是全国环境污染负荷最大的省)的两项大规模治理工程。

一项是“国有重点煤矿采煤沉陷区治理工程”，中央政府要求从2003年起用三年完成，但该省到2005年才付诸实施，到2011年宣布“完工”后，覆盖的目标人口不到原计划的75%。与此相映，2007年启动的对地方煤矿沉陷区676个“采矿权灭失村”的集中治理，在实际解决了305个村之后却再无下文。

结果是在中央号召“采煤沉陷区治理”十年之后，许多沉陷村仍处于求救状态;有的“新村”仍然建在采空区上，新房很快成了危房;有的村以让工程承包者开采当地的煤炭换取治理，原先未破坏的耕地成了露天采煤场。

笔者在2015年8月调查获悉的四个村的状况，更是显得怪异：石村在2002年决定搬迁，并由三位副市长负责协调，但搬迁选址一直没有兑现;白村2006年纳入治理方案，但建好的高楼成了私营煤矿的“职工住宅楼”;郝村在30多年来3次搬迁，却始终离不开沉陷区，而最新分配给该村的安置房指标大多被转卖;南村在2005年纳入搬迁规划，但始终不见动静，上访村民得到的答复是“报表显示你们村已经集体搬迁”——村民推测，属于该村的安置房被大量的身份不明者顶替。

另一项是“农村环境连片整治示范工程”。作为2011年列入的第二批“示范省”，时间三年，计划投入15亿元，整治1200个村，村均投入125万元。

但是在超出期限一年多之后的2015年5月，对三个示范点的随机调查发现，有的工程未建，有的设施建成后成为摆设，而耗资较大的设施往往是“缩水重点”，污水处理管网都未铺设到位，污水进不了收集站，仍然直接排放。在其中一个覆盖11个村的示范点，只有乡政府所在的侯村建成了污水处理站，却也是房门紧锁、门窗玻璃已被打碎。

确实让人无语!中国农村的环境污染，无法不被看作治理危机。但问题不单单是“历史遗留问题”，有些是掀起反腐风暴后出现的新问题。

按照笔者的调查所获，强力反腐固然显示了“塌方式腐败”的部分真相，但至少在中层和基层还没有触动既有的权力结构，制造了灾害和污染的政商关系或官煤关系在主导着、阻碍着灾害和污染的治理，因此高层的决断很容易遭遇肠梗阻。

政出多门、彼此分离(同样是采煤沉陷区治理，领头的先是发改委，后是建设局，中间还有农委)、缺少监督的行政体系，既造成治理规划缺乏连贯性和周密，又导致政策落地过程中的效应递减甚至改头换面。

至于被治理的村庄，村干部大都在最近的十多年搬到了城里(在走访过的12个采煤沉陷村中，只有2个村的书记或主任还住在村里)，平时靠遥控指挥，只在“选举”或有其他紧要事务时才回到村里;一般的青壮年农民当然也大都离去，留下的是缺少行动能力的老弱病残。

这也意味着，高度破碎了的农村社区，已经缺少最基本的自我保护能力和重建能力。

是的，至少在环境治理的层面，结局的不堪主要是体系的破碎所造成。考虑到这种体系已经困扰着中国农村20余年，甚至将许多村庄推向了绝境，对它进行彻底改造是必需的。

如果说乡村治理能力的提升或“善治”并不是单靠自上而下的监督和考核就能完成，也必须有农民的组织化参与作为保证，那么如何放开并接纳农民的组织化参与，就主要是一个实践的问题。

实践或实验当然会带来对传统思维的“挑战”，但继续回避这种挑战，缺少主体性的“新农村建设”就只能变成换一种方式的旧农村破坏，而“美丽乡村”也只能停留于为旅游业打造的少数盆景。

作者系南京大学社会学院教授

来源：武汉大学学报(人文科学版)(2016年第2期，微信公号：whdxwkxb)。

延伸阅读：

山东：长清区环保局落实三项举措 解决好农村环保信访问题

两会代表别必雄：盘活农村土地资源 推进生态环境保护

关注农村“水陆空”污染 保住“菜篮子”