【PPP首席观察】PPP的作用、问题和对策-第2页-北极星固废网

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相比政府而言，社会资本对公共设施、公共服务有着更多的优化运作经验和市场竞争意识。因此借由PPP模式带动社会资本的市场化运作能力参与到公共服务中，可以使公共服务的供应效率得到实质性改善。在今年的《十三五规划》中，提高民生保障水平仍然被放在较高的战略位置，如PPP模式运用得当，将有效提升各地区的基础设施建设及教育、医疗等公共服务水平，在促进城镇化进程的同时也能提升城镇的宜居性，对于非一线地区而言，可以吸引更多人才、留住更多人才，进而带动当地经济发展，并达到去房地产库存的目的。

第四，促公平，政府向社会资本让利。与《十三五规划》中提及的“引入非国有资本参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。”的国企改革之核心思想一致，PPP模式也是也是国家混合所有制改革的一个重要部分，是中国经济深化改革的一个重要手段。

在倡导“推广政府和社会资本合作模式”的前提下《十三五规划》同时提出“面向社会资本扩大市场准入，加快开放电力、民航、铁路、石油、天然气、邮政、市政公用等行业的竞争性业务，扩大金融、教育、医疗、文化、互联网、商贸物流等领域开放，开展服务业扩大开放综合试点。清理各类歧视性规定，完善各类社会资本公平参与医疗、教育、托幼、养老、体育等领域发展的政策。扩大政府购买服务范围，推动竞争性购买第三方服务。”这些原本都是国家紧握于手中的明星项目，而今的开放亦是社会资本获得改革红利的重要机遇。

与此同时，国家对于PPP模式下社会资本的投资回报率还是持有开放态度的。目前的PPP项目投资回报率通常以6%的年回报率为起点，模式复杂度相对较高的项目甚至可以达到15%的年回报率。但缘于有政府信誉做保障，其风险度相对较低，且收益率远高于国债2%-3%的收益率，甚至连长期限、追求安全性的养老金、保险资金等资金亦适合参与。可以说，PPP是政府向社会资本让利的一个方式。

Part 2

PPP在推进过程中遇到的问题

得益于中央大力推广PPP模式，目前国家在《十三五规划》中谈及的许多重点领域已得到了社会资本的大力协助，并呈现快速推进的势头——如生态建设和环境保护领域、片区开发领域等基于绿色发展、新型工业化理念的基础设施，因为具有良好的潜在收益和社会价值，得到了社会资本的追捧，项目数量相对于公共产品总量明显提升了比重。但是因为PPP是社会资本参与，具有市场经济的特征，所以无法避免地有很多因为市场内各主体趋利避害的本能行为而引发的问题，归结起来，主要有如下几点：

第一，规范标准不明确，保障体系不健全鉴于PPP项目的参与主体众多，涉及多种法律合同关系，错综复杂，需要有完备的法律制度支持。但是现有的PPP模式保障体系尚不健全，即现有的法律制度尚不完善。目前，我国暂无关于政府和社会资本合作的权威法律颁布，但项目业已开始运营，故而一旦专门的PPP立法颁布，可能存在法律变更威胁到项目的正常建设和运营的可能，甚至迫使项目承受中止或失败的风险。

案例一

上海大场水厂——政策变更、难以为继、移交清理

1996年，英国泰晤士水务以BOT 形式、投资约7000万美元参与上海大场水厂的建设，取得为期20年的经营权，于1998年正式投入运行。2000年，泰晤士水务收购项目50%的股份，独资经营大场水厂，由市水务部门逐年给予建设补偿，保证其年固定回报率达到15%。但是2002年，《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》明确表示保证外方投资固定回报不符合中外投资者利益共享、风险共担的原则，违反了中外合资、合作经营有关法律和法规的规定。因而，2004年4月，经协商，泰晤士水务将大场水务转让给国有企业上海自来水市北公司，为此上海市水务资产公司将一次性付清英方费用，包括剩余15年的建设补偿金，高达数亿元。此次由国家政策变更导致的PPP项目移交清理，不仅给政府带来了巨大的经济损失，也给政府信用蒙上了阴影，打击了外资参与的积极性。

第二，政企契约约束低，项目收益无保障PPP模式中最大的风险是政企缺乏契约精神，各为私利，难以真正实现“风险共担、收益共享”。在PPP模式中，政府身兼“裁判员”和“运动员”的双重身份，既是政策的制定者也是项目的参与方，对PPP项目的成败有着决定性的作用。首先，部分政府部门急功近利，出于政绩考量的需求，为了加快公共设施建设，做出脱离实际的保证，吸引社会资本参与，但是后续未能践行承诺，严重危害社会资本的利益;其次，在模式设计过程中，政府可能会为了维护自身利益，使风险向社会资本倾斜;最后，PPP项目周期长，项目运营期通常长达十几年，一旦领导换届，新任领导不认账，就会加剧社会资本的投资风险。另外，在PPP合作过程中，政府部门看似占据主导地位，但在项目的实施过程中，为了自身利益，企业也具有一定的自主操作空间。

原标题：【PPP首席观察】PPP的作用、问题和对策

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