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【PPP首席观察】PPP的作用、问题和对策

2016-04-21 11:29来源:元亨祥经济研究院作者:管清友关键词:PPPPPP项目PPP模式收藏点赞

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最后,是收益低。结合公开招标和现已落地的PPP项目,不难看出,目前中国PPP项目的收益率不会太高。确实,现有的PPP项目多为长期微利项目,收益率基本上在6%-8%左右,有的甚至还未探索出成熟的盈利模式,市场上缺乏优质项目的抱怨不绝于耳。在这样的背景下,项目方难以获得超额收益,能够承担的资金成本相对有限,自然难以吸引金融机构为项目融通资金。

第五,《政府采购法》和《招标投标法》有冲突相对来说,财政部更倾向于采用政府采购法,理由是大多数PPP项目需要中央财政和地方财政补贴,政府向社会力量购买公共服务,理应纳入政府采购范围。而发改委更愿意采用招标投标法,认为国内做PPP项目的基本都是工程公司,对招投标法比较熟悉,对政府采购法不太了解。所以,在专门的PPP法规尚未出台之际,PPP的法律之争主要源于《政府采购法》和《招标投标法》的冲突。

从适用范围来看,在使用财政性资金对公共产品进行购买时通常使用《政府采购法》,而社会资本通过投标的方式参与和政府共建PPP项目一般参考《招标投标法》,前者的监管部门是各级人民政府财政部门,后者的监管部门是国家发改委。两者在应用过程中最大的分歧就在于价格和方案是否是被事先知晓——《政府采购法》规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式六种采购方法,并对每一种采购方式的适用范围和操作流程进行了详细的说明。结合财政部于2014年12月31日颁布的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》来看, 磋商文件应当包括供应商资格条件、采购邀请、采购方式、采购预算、采购需求、政府采购政策要求、评审程序、评审方法、评审标准、价格构成或者报价要求、响应文件编制要求、保证金交纳数额和形式以及不予退还保证金的情形、磋商过程中可能实质性变动的内容、响应文件提交的截止时间、开启时间及地点以及合同草案条款等。而《招标投标法》仅分为公开招标和邀请招标两种方式,并且规定在确定中标人前,招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判。所以在价格和方案方面,严格地执行一项法规的流程就会与另一项法规产生冲突,目前的解决方案是政府在引入社会资本之前就事先确定并公布采用政府采购的形式还是招标的形式。

Part 3

国家推进PPP相应对策

目前来看,针对PPP在落地过程中遇到的问题,中央和各地正在从以下四个方面努力推进。

第一,PPP管理规范性的提升2016年2月29日,财政部“PPP综合信息平台运行”正式启动。全国各地PPP项目的签约情况、项目进程都可以通过该平台进行跟踪。根据财政部此前发布的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》和《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行规程》,未来,国家级和省级示范项目、各地PPP年度规划和中期规划项目均需从综合信息平台的项目库中筛选和识别。未纳入综合信息平台项目库的项目,不得列入各地PPP项目目录,原则上不得通过财政预算安排支出责任。此举实为将财政支持作为手段,为PPP项目做了分类。

在PPP立法方面,目前财政部、发改委双双牵头,以各自角度推进“PPP合作法”和“特许经营法”。年初,财政部的《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》征求意见结束,并表示将在2016年内出台此部PPP法律。同时,财政部于3月1日,联合英国驻华大使馆、中国法学会在北京联合举办PPP法治建设国际研讨会。从财政角度出发提出我国PPP立法的顶层设计理念,并进一步厘清PPP立法的相关基本问题,并结合我国PPP项目操作中面临的合同属性、争议解决、土地取得、资产权属等实际法律冲突和障碍提出解决建议和路径。而在《基础设施和公用事业特许经营法》方面,3月11日,发改委召开基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组第一次会议,表示要进一步加强与世行、亚行及有关国家的合作,强化外脑支撑,借助专家团组,开展专题研究,对立法草案进行论证。争取今年9月底前形成送审稿,按照立法程序上报国务院。从目前公开的文本来看,两部立法的部分条款还存在一定的冲突,但相信为避免地方政府推进PPP工作时会因法律依据不同而陷入不必要的麻烦,中央层面在最终立法公布时做好充分协调。

第二,中央和各地引导基金的设立在李克强总理于3月4日的《政府工作报告》中强调:“采用政府和社会资本合作模式,用好1800亿元引导基金之后”,近期,财政部与国内10家大型金融机构、投资机构共同发起设立中国政府和社会资本合作(PPP)融资支持基金,即1800亿元引导基金。于此同时,2015年至今,我国共成立了38家PPP基金,其中22家公开披露了已经完成的募集金额——已披露完成的募集金额共1994.32亿,山东以14家PPP基金数独占鳌头,而新疆PPP引导基金却以其金额遥遥领先,其目标规模1000亿已经全部完成。基金类型以基础设施基金为主,组织形式以合伙制为主。地方基金大多投资于交通运输、水利公共设施、城建等重点领域的PPP项目——有11支拟投资于交通运输领域、9支拟投资于水利公共设施领域、7支拟投资于市政城建领域的PPP投资基金,这与我们统计的已签约PPP项目数量极为吻合,可见在全国范围内对PPP基金的管理符合市场化的原则。

第三,政策的大力支持结合整体政策发展来看,2014年至2016年,中央各部委针对基础设施和公共服务领域建设共发布了二十余项政策文件,涵盖了诸多重要工程与服务领域,其中包括养老服务设施、医疗设施、城市地下管线、铁路建设、新能源汽车充电设施、城镇保障性安居工程、重大水利工程、电力工程、水污染防治工程、收费公路领域、公共租赁住房、城市公立医院、交通运输、城镇棚户区和城乡危房改造、城市停车设施、城市地下综合管廊、旅游服务领域、公共服务领域等。我们将这些政策做了汇总,可以看到《十三五规划建议》中的诸多建议与已出台的政策文件的高度一致性,进而也可以看出,中央十八届三中全会之后的两年针对十三五规划的精心布局。随着政策体系和法律的完善,未来,社会资本的投资机遇将会不断增加,适时抓住机遇并有效投资必将带来财富的持续增长。

原标题:【PPP首席观察】PPP的作用、问题和对策
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