【PPP首席观察】PPP的作用、问题和对策-北极星固废网

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自中共中央第十八届三中全会以来，政府与社会资本合作(PPP)的模式作为发展混合所有制经济的重要方式，得到了各级政府的响应以及社会各界的广泛关注。然而，对于PPP模式的种种实际作用，以及落地过程中可能遇到的问题，很多PPP参与主体并不是非常了解，以至于推进PPP项目的时候屡屡碰壁，从而增加了项目的失败几率。所以，为进一步解开PPP参与者对于该类型项目的困惑，我们综合梳理了PPP的作用、问题和对策，并做出以下概括。

Part 1

PPP的作用

第一，稳增长，解决公共投资的融资问题。根据国家统计局公布的数据，我国2015年度GDP比去年同增长6.9%，首次跌破7%。而其中房地产业最为堪忧——全年增长仅为3.8%，增长跌幅位居前列。而通过生产价格指数的趋势看来，2011年末以来我国工业发展明显疲软，工业在生产总值上的表现也不尽如人意，虽然今年三月PPI有所回暖，但要稳健提升还需要看供给侧改革的进度和效果。从目前稳定经济增长的手段来看，投资对于中国经济增长而言，仍然具有举足轻重的作用。但房地产和制造业仍停留在去库存、去产能的阶段，故而固定资产投资中的基础设施建设投资就成为了稳增长的重要手段。

根据国家统计局的数据，2015年，全国固定资产投资(不含农户)551590亿元，比上年名义增长10%(扣除价格因素，实际增长12%)，其中，基础设施投资(不含电力)101271亿元，比上年增长17.2%——而工业、房地产投资增长分别为7.7%、1%，明显落后于基础设施投资。2015年底、2016年初，发改委、财政部分别发布了“第二批推介的PPP项目”和“PPP综合信息平台”，总计新推出PPP项目8000余个，也使官方平台的PPP项目总数接近了10000，预计总投资金额达到约14万亿，可见PPP融资需求之大，单凭政府的力量势必不能完全负担。从国际经验看，PPP在基建融资中的占比可以达到15%，充分缓减了当局政府的财务压力，其优越性不言而喻。在此认识基础上，我国政策性银行将在未来三年发行1.2万亿元专项建设债，所募集资金主要用于基建项目资本金投入，同时，中央和地方也正在筹备各类PPP引导基金，总计约3800亿。根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》，目前我国基础设施建设项目的资本金要求均为20%-25%，因此这1.58万亿的种子资金可以撬动超过7万亿的基建融资。若我国可以合理使用PPP模式带动基础设施建设发展，那未来借由基建投资带动经济增长的空间也会更大。

第二，防风险，缓解地方政府债务压力。2014年10月2日国务院发布的了43号文件《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，提供了新一届政府对地方债务治理的框架，其中明确将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式。2015年8月底，经全国人大、国务院批准并公布，2015年下达6000亿元新增地方政府债券和3.2万亿元地方政府置换债券，同时将2015年中国地方债务限额锁定为16万亿元——但此债务限额中并不包含地方政府的或有债务，据财政部数据显示目前政府的或有债务为8.6万亿元。在以上工作的基础上，2016年1月11日财政部出台了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，再次要求对地方政府债务余额实行限额管理，并要求地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准，进一步提升了地方债务管理的严格程度。同时，2016年2月23日，财政部联合国土资源部、中国人民银行、银监会出台了《关于土地储备和资金管理等相关问题的通知》要求：2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。

债务限额管理制度的引入，或有债务举债管理的趋严，使得地方政府如需进一步推进基础设施建设，势必需要更合理的融资模式的支持。借由有明确投向的社会资本对地方债务进行置换，对地方政府而言，一来可以跳过国务院43号文以及财政部相关文件对于地方政府举债的种种约束，二来可以将风险有效地分摊给社会资本，既能够推进项目，又可以缓解自身压力。同时，对于社会资本而言，因为投资项目有政府信誉做背书，这就相对于其他投资于其它民营资本项目有了更多信誉的保证，在回款的稳定性和项目运营的保障方面将会得到相对较多的益处，如若项目选择得当，将能以多赢的局面获得丰厚的收益。

第三，调结构，提高公共服务效率。在本次两会出台的《十三五规划》中的第一章“指导思想、主要目标和发展理念”谈到我国“基本公共服务供给仍然不足”，并在第六十一章“增加公共服务供给”中给出了如下解决方式：创新公共服务提供方式，推动供给方式多元化，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。制定发布购买公共服务目录，推行特许经营、定向委托、战略合作、竞争性评审等方式，引入竞争机制。创新从事公益服务事业单位体制机制，健全法人治理结构，推动从事生产经营活动事业单位转制为企业。

原标题：【PPP首席观察】PPP的作用、问题和对策

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