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排污许可制度分头推进后果分析
按照水、大气分头推进排污许可制度,引发了一系列问题,涉及企业、管理部门等诸多方面。
后果之一是,按照水或大气分领域单项推进排污许可,遭到企业的普遍反对。这一道理不难理解。例如,一家钢铁企业,只要开工生产,就既有大气污染物排放,又有水污染物排放。而环保部门按照条条分割的需要,人为地将大气污染物和水污染物的排放管理割裂开来,实行分头审批,分头管理,加大了企业环境管理的运行成本。
后果之二是,按照水或大气等领域分头管理排污许可,各部门各自为政,导致环境法制“碎片化”的问题越来越严重。以水管理为例,在水排污许可证之外,除了建设项目环评,又衍生发展出涉及水的建设项目防洪评价、水土保持评价、节能评价、节水评价等一系列制度,各行政部门反复进行审查审批,大大降低了效率。由于管理部门未能把重点放在综合性排污许可管理上,致使应当抓紧的排污许可工作却跟不上去。截至2014年底,在全国纳入排污收费范围的众多企业中,做到持证排污的仅有20万家。也就是说,全国有半数以上的企业在没有排污许可证制约状态下持续不断地排污。综合排污许可制度改革亟待落地的问题,已成为当前环境问题的“风口”之一。
后果之三是,长期的分散管理造成事实上的割据状态,给当下的改革造成很大困难。我国综合性排污许可制度迟迟不能出台的主要原因,虽然客观存在着技术上、理论上、认识上的障碍等,但在当前,体制性障碍已成为主要障碍。目前与排污许可制度相关的,有环评制度、排污申报登记制度、“三同时”制度、总量控制制度、环境监察制度等,涉及众多管理部门。而如果建立综合性的排污许可制度,就需要以一个部门为主,或明确由某个部门负责。但现今环保系统的内设机构越来越多,在环保系统内部,究竟由哪个机构负责运行综合性的排污许可制度,变成一个棘手的体制问题。从法律角度看,环评与排污许可的衔接,已成为重大的法律问题。因此,如何克服体制障碍,建立既符合法律、又切实有效的综合性排污许可制度,已成为当前我国环保体制改革和法制建设必须迈过去的一道坎。
制定综合性排污许可制度的方案建议
指导思想和原则
必须坚持以提高环境质量为核心,建立覆盖所有固定污染源的综合性污染物排放许可制,这是当下我国制定排污许可制度最重要的指导思想。统一的综合性排污许可证,是企业守法的有效依据、政府执法的有力工具、社会监督的公开平台,完全符合我国实际情况。为此,亟须整合衔接现行各项相关环境管理制度,实行排污许可“一证式”管理,将排污许可建设成为固定点源环境管理的核心制度,形成系统完整、权责清晰、运行合理、监管有效的污染源管控新格局,切实推进我国环境治理能力和治理体系的现代化,有效实现环境质量的改善。
具体来讲,一要明确《排污许可法》是一部综合法,是涉及环评制度、排污申报登记制度、“三同时”制度、总量控制制度、环境监察等制度的综合法律;二要明确由一个主管部门主管排污许可证管理工作,改变目前多头管理、力量分散、形不成合力的局面;三要以切实减少污染物排放作为环境管理体制改革成败的主要标准。建议通过排污许可约束企业的排污行为,实行多污染物协同控制,先切实解决好固定源的稳定达标问题,然后不断提高标准和管理范围。
改革目标
鉴于实行排污许可制度并不过多涉及环保系统之外的部门,而主要是环保系统内部的职能和业务,改革难度相对较小,故建议由环境保护部领导组织协调内部有关机构,通过改革内部管理体制加以解决。在指导方针上,为实现制度融合、协调统一的目标,要以排污许可制度为核心,整合环评、污染物排放标准、总量控制、排污交易、排污收费等环境管理制度,建立统一的固定源环境管理平台,实现排污企业在设计、建设、生产、关闭等全生命周期各个阶段的全过程管理。在具体操作上,要切实做到“一企一证”、综合管理。统筹考虑水污染物、大气污染物、固体废弃物等要素,简化行政审批程序和审批流程,实现“一个窗口”对外和“一站式”服务,提高政府环境管理效能。
具体方案建议
建议加快制定统一的《排污许可法》。其主要内容应包含以下方面:
一是按照通行的行政许可法律规定,强化排污许可的法律地位,明确没有许可不得排污。随着人类改造和影响自然能力的与日俱增,人类与自然的矛盾越来越突出,为了实现可持续发展,保持人类与自然的和谐关系,控制和减少人类对自然和环境的破坏,有关影响生态环境的活动,一定要经过批准后方可进行。在这一问题上,我国的行政许可法和有关环保法律规定的精神是完全一致的。
二是实施综合性排污许可,而非单项许可。排污企业根据自身的排污情况,应当申请包括水、气体、固体等排放物的综合性排污许可证,其他法律规定的特别许可除外。综合排污许可的优势,首先在于与环境影响评价的衔接,因为环境影响评价就是综合性的;其次是管理部门之间的协调一致性,明确由一个部门统一管理,可以避免紊乱无序的局面;最后与单独审批管理大气、水、噪声和废弃物排放许可证相比,综合管理有利于实现管理的全方位性,并大大降低企业的运营成本。
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