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(二)投融资平台的三阶段 :贷款、信托、城投三分天下,城投风景独好,再至盛极而衰、风光不再的转型期
1 银行贷款、信托、城投债形成投融资平台资金来源的三驾马车
从以上分析可知投融资平台进行基础设施融资由来已久,但是发挥主导作用则是2008年后。中央推出“4万亿”投资计划用以刺激宏观经济保持平稳增长,但地方各级政府需配套1.25万亿资金,为此2009年初人行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,在这一背景下,地方投融资平台举债规模暴增,其投融资模式为:政府以自身信用及项目收益作为偿债担保,通过融资平台的名义进行银行贷款、信托、城投债等外部融资,然后将资金投向基础设施建设投资、土地开发等项目,同时通过土地或现金注资、财政补贴等方式支持融资平台项目建设,项目完工出售后形成的收益,除返还融资平台成本和管理费外,剩余部分形成地方政府财政收入并注入下一轮项目建设中。具体模式如下:
2 银行贷款、信托融资受限,城投债风景独好
由于地方政府投融资平台融资状况很不透明,风险持续累积,因此2010年以后银监会对融资平台贷款风险的监控不断加强,各种监管意见不同出台,限制新增地方政府融资平台借款,信托投资渠道也受到监管政策影响收紧,如国务院、财政部、发改委、人民银行和银监会先后出台国发[2010]19号文和《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号文)阻断了政信合作模式,在这一背景下,城投债的发行大行其道,其发行规模从2008年的不足1000亿增加至2014年的1.8万多亿。
3 风光不再、融资平台步入转型期
至2014年城投债的规模达到1.8万多亿元后,地方债务风险持续累积,为此43号文出台,不断强化对地方债务管理的力度,理论上新发的城投债不再属于政府债务,在此背景下,地方政府投融资平台步入衰退转型期。
(三)问题多多的投融资平台开始转型、PPP模式兴起
1 投融资平台风险高企、各项监管及新预算法的实施逼其转型
从2008年以来,地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势,在这一过程中也出现了不少问题,主要问题有以下几方面。
第一,政府担保过多,融资平台负债过高、资金投向不清晰。项目多与政府担保多是政府投融资平台的主要特征,这容易形成政府有名无实的担保,导致政府违规行为频发。另外这些投融资平台负债率高企,负债率普遍超过80%或者更高,偿债能力低下。除此之外在实际操作中,投融资往往是平台公司统借统还,责任主体不清晰,资金投向不明确,实际上脱离借款人监控,如果出现偿还问题,难以追责到人。
第二,增加了政府的隐性负债。投融资平台的贷款等通常以地方政府信用及偿债能力做担保,其天然具备预算软约束。在地方财政出现偿还困难时,实际上还是由中央财政承担了最后还款人的角色,风险十分容易转移到中央财政上。
第三,从宏观政策的角度看,地方政府通过投融资平台大规模借贷的行为,制约了宏观货币政策的调整空间。高速增长的信贷通过投融资平台大量投向中长期基础设施项目,使银行贷款集中度显著提高,贷款期限延长,倒逼中央实行宽松的货币财政政策,不然启动的一系列大型基础设施项目可能会因为信贷紧缩而使其成为“半拉子工程”。
第四,城投债出现违约,自2014年至2016年4月,人们印象中城投债刚性兑付的神话破灭,2014年“超日债”及3起中小企业债发生违约,2015年共有7起公募债相继发生违约事件,另有"12东飞01"多起中小企业私募债发生违约。另有多起债券级别大幅下调的信用风险事件发生,如“11蒙奈伦”、12舜天债等,2016年城投债违约进入高峰期。
在融资平台债务风险高企的同时,PPP模式获得中央和首肯与推广,2015年1月1日,预算法新规开始执行,规定“除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”,切断了隶属于政府的融资平台公司特别是城投公司依靠土地和政府及财政信用融资的渠道,进一步强化了43号文件促进PPP模式参与基础设施和公共服务运营的精神,可以说,预算法新规促进了PPP模式的推广与融资平台的转型。
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