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无独有偶,某城市以数倍于原值的价格出让了本地的水厂资产,签约仪式上杯盏交错,皆大欢喜。事后厂商要求依据其投资成本调整水价或增加补贴,主管部门心境大变,原来“溢价”=“提价”。简言之,PPP过程中水务资产的大幅增值,如果导致公众的消费价格或公共财政补贴随之水涨船高,那么,这种溢价无非是价格透支或寅吃卯粮。
因此,过度关注PPP的融资功能,或将融资数量作为衡量绩效的唯一目标,甚至试图把PPP作为撬动资本或收益无序扩张的杠杆,那么,PPP就变成了“圈钱”的工具。
“没有免费的午餐”,这句话应该成为水务行业PPP资本运作的座右铭。人们应该切记,城市水务行业引入PPP的主要目标,首先是提高经营效率和改善公共服务,而非单纯扩大资本数量。由于资产成本势必要用即期或远期的现金流量来覆盖,前端过量资本进入,必然会给之后的消费价格或公共财务形成压力。如果仅仅关注前端融资的受益人,而不关心后端成本的埋单人,终将酿成恶果。
从这个意义上讲,对PPP绩效的考量,不能单纯地“见钱眼开”,更不能忽视公共服务效率、质量、范围、价格或对公共福利的改善和增加程度,后者才是问题的核心——它关系到城市水务行业的PPP是否具有必要性、合法性或合理性的问题。
三、短期价格竞争与长期价格垄断
城市水务行业的PPP经常涉及特许经营竞争过程,竞争包括很多内容,其中最难的是对价格竞争的判断。众所周知,水务特许经营通常涉及一个较长的时段,如15-20年,甚至更长。目前世界上没有任何一个厂商能够,或敢于对整个特许经营期进行一次性竞价,往往都是对特许经营起始期(3-5年)进行竞价。
对资金实力雄厚的厂商来说,聪明的竞争或价格投机策略往往是:采用“先亏”的办法,用较低的起始报价击败其他竞争对手,来赢得特许经营权。等到起始年限过后,企业作为地位稳固的垄断者,且市场中已无竞争对手,这时再与政府讨价还价。
这种由当初被动的竞争者变为之后的主动垄断者、由市场进入时的“竞争价格”演变为市场占据后的“谈判价格”的过程,已成为一个监管窘境,正如高考一样,入学考试竞争程度很高,但入学之后的竞争程度就很低,即人们常说的“入校”与“在校”之间的行为差异。因此,如何使在竞争中获得市场的厂商能在市场中维系竞争状态,防止其滥用市场独占权利,是目前水务行业PPP过程中的一大难点。
鉴于此,在笔者2006年参与的重庆唐家沱污水处理PPP项目谈判中,政府并没有过度关注厂商的起始报价水平,相反,我们更为关心的是,如何设计出一个有效的价格机制,来管控厂商在整个特许经营期内可能发生的价格垄断,并向厂商的价格行为施加竞争压力,包括采用“利润率限定”、“价格封顶或包干”、同域、同业“价格比较”等方法。
譬如法律文件的价格章节中规定,如果结算价格经过一段时间的实施后,与同区域其他同类企业相比失去竞争性,明显高于同行业平均水平,则需重新核定结算价格;规定企业的成本,包括其采购设施数量、质量、价格和工程建设成本应当不高于同行业的可比较的合理水平等。从这个意义上讲,在PPP项目实践中,设计出一个科学合理的价格管控机制非常重要,有助于防止“短期的价格竞争行为”异化为“长期的价格垄断行为”。
四、合法成本与合理成本
经常出差的人都知道“卖发票”的事。这实际上是为了满足某些试图多吃多占单位金钱的人的欲望。有了发票就意味着有了财务报销的凭证。然而接下来的问题是,一个人出差三天,却拿回来三万块钱的报销凭证,尽管票据表面合法,合理性何在?
由此,可以引出PPP过程中的“合法成本”与“合理成本”问题。目前世界各国普遍实行的是“成本作价”+“利润率限定”的价格模式。例如,我国《城市供水价格管理办法》将厂商的利润率限定在8%~12%的水平。在这种情况下,厂商无法期望通过提高利润率来增大利润总额,因此,蓄意扩大成本规模就成为一个既合法又有效的途径。
例如,一个500万元兴建的水厂,当利润率限定在8%时,允许的利润额为40万元。如果厂商将投资“蓄意”扩大到1000万元,并以此作为成本基数来计算利润留成,这时人们发现,厂商最终还是堂而皇之地获得了80万元的利润,同时也没有违反限定的利润率标准——然而,此时消费价格却上涨了不止一倍的水平。这就是合法成本与合理成本之间的冲突。
经济学研究证明,在成本作价和利润率限定的情况下,厂商具有扩大投资成本的强烈动机,即以合法成本来摄取不合理的利润。以成本之水抬升利润和价格之船。在这种情况下,如何界定合法成本与合理成本的边界,是一个很大的难题。
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