【深度】中国城市水务行业PPP的七个关键问题-第4页-北极星水处理网

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重庆唐家沱污水处理 PPP的法律文件也明确规定，厂商的服务应“符合城市总体规划，满足特许经营区域内日常需求，以及具备适度的储备能力”。换言之，厂商应该根据服务区域的人口现状和增长趋势、城市发展规划、平均用水量、峰值用水量等因素去合理预测、建设、改造设施规模，应具备一定数量的储备能力并承担相应的投资和运营风险。

政府允许适度的储备能力建设费用计入固定成本，但日常的经营性付费则必须根据实际发生的处理水量来计算，政府拒绝进行水量兜底。

除了“普遍服务”原理外，西方公用事业法中还有另一条原理——专营服务区域内的“强制延伸服务”，即厂商必须履行向服务区域内新增的服务人口提供延伸服务的义务。由此看来，无论是普遍服务原理还是强制延伸服务原理，都蕴含着一个基本原则：作为特许独家经营的厂商，必须向专营区域内所有愿意接受服务和愿意支付价格的公众提供充足和连续的服务，并应承担相应的投资和运营风险。

反观我国城市水务行业以往PPP过程中的某些做法，尤其是对服务水量的保底，是有悖上述基本原理的，既不符合国际惯例，也不符合“利益分享/风险分担”的原则。

六、PPP中的政府：多重角色的困惑

PPP项目要涉及合同订立。作为社会资本或民营资本，非常关注合同另一方的权威性并通常以为（1）PPP合同要与当地人民政府本身签，不要与政府部门签；（2）如果与政府部门签，最好与权威大的部门（如发改委、财政局或主管部门）签；而不要与权力小的政府部门签；（3）尽量不与企业签。

为什么会有这样的疑虑？答案很清楚。如果与权威小甚至无权威的机构签，会给合同履行带来风险。这实际上涉及合同人的行为能力问题。人们习惯认为，更有权威的机构在资源调配方面的能力更强，即合同履行的能力更强。

任何事情都有两面性。希望与政府订立合同，无外乎看重政府的资源调配能力，但也应看到，政府的强势也是双刃的，它既可以使合同顺利执行，但也可能对合同执行产生不利影响，尤其是发生合同纠纷时。

此外，还有两个重要因素。其一，公共服务业涉及广泛的公共利益，政府自然要监管，由此引出政府在PPP过程中的第一个角色——监管者；其二，政府如果同时作为合同主体，会使行政权力与资产权利（公权力和私权利）交叉混淆，继而妨碍其正确行使监管权力。

在我国，PPP合同究竟属于什么性质，目前依然是学术界尚未厘清的问题。政府是一个行政主体，通常受行政法（公法）约束，民营企业是一个市场主体，受民法（私法）约束。公法主体降位进入PPP合同，形式上与民法主体处于平等地位，从理论上讲，是可行的。

但问题在于：政府同时还在扮演着市场监管者的角色，而监管者的公法权力又凌驾于民法契约之上，这就带来了矛盾。正如一个人在运动场上同时扮演裁判和运动员两个角色，这必然不利于比赛过程和结果的公平。这也是公权在一些情况下无法与私权实质平等的原因。

因此，在PPP过程中，重要的不仅仅是公权主体在形式上与私权主体平等，比较聪明的做法是，尽量不要使政府介入或陷入私权交易。更不要让它陷入合同或细节纠纷，作为监管者的政府，保持超然，对PPP过程和维系公正监管尤为重要。

从国际惯例和国内实践看，PPP合同既可以采用行政授权性赋予，也可以采用契约约定性赋予。鉴于我国目前仅出台了特许经营方面的部门性单行法规，且正处于逐步调整和完善阶段，而众多有关PPP的基础性和配套性法律尚未进入立法程序，此时，政府与外方之间订立商事或民事契约，必将在招标条件设定、适用法律选择、各种定量性指标、权利/义务界定等诸多方面遇到许多不确定因素，并有可能因某些政策、法律空白带来合同风险。

考虑到上述因素，在重庆北部片区供水PPP项目和唐家沱污水处理PPP项目中，重庆市采用的是行政授权和商事契约并举的方式，即对一些关键问题，如特许经营范围、时限，作价机制和方法、成本控制、监管内容等，在政府的《特许经营授权书》中做出原则性和指导性规定，与此同时，把一些细节性和操作性内容“下沉”至水务集团公司与外方的合作或服务协议中加以约定。

在目前我国公用事业基础法律框架尚待完善的情况下，这样做比较灵活和稳妥且不失原则性，有利于避免政府作为民事主体与企业发生直接合同或经济关系过程中的风险，也有利于政府更好地履行监管责任，从实施的效果来看也是好的。

延伸阅读：

荆博：水务行业的PPP怎么搞？

原标题：【深度解读】中国城市水务行业PPP的七个关键问题

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