【深度】论国家生态治理现代化

(三)国际生态治理实践的启示

加强立法、完善政策、依靠科技、创新机制、动员社会参与是发达国家生态治理实践取得的主要经验，我国在生态治理现代化中应当大胆借鉴这些经验。但也应认识到，发达国家生态治理的大规模开展，伴随着其工业化高度成熟并进入后工业化社会的过程，受益于产业结构的转型升级。比如德国从20世纪70年代开始相继关闭污染严重的煤炭和化工企业，并投入巨资对废弃厂区进行生态修复;同时，在世界领先的信息技术、生物技术和环保技术的直接推动下，德国从工业化社会进入信息化社会，进一步降低了社会经济对生态环境的污染和破坏。可见，生态治理要想取得成功，推动产业结构转型升级是必不可少的内容。

同时还要看到，发达国家的生态治理实践并非完美无缺，而是有着突出的弊端和短板。首先，走的都是先污染后治理的道路。发达国家工业化进程长达200多年，此期间生态环境遭到持续破坏，只是到最近30年才加强了生态治理，虽然取得了很大成效，但是在之前的200年时间里，人们一直生活在环境污染的阴影下。先污染后治理的前提是经济能够进入发达阶段，有治理已经被严重污染的环境的财力和技术，可以把高污染高排放的产业转移到发展中国家去。而这个前提是很多走工业化道路的发展中国家所不具备的，因而发达国家的生态治理模式并不可取。其次，发达国家生态治理走的是技术线路和市场线路，然而很多环境难题比如城市扩张、土壤侵蚀、生物多样性流失、核废料的最终处置和全球气候变化等,并不存在市场化的技术性手段，而对于那些紧迫性环境问题，生态现代化的方法也作用有限。而且，环境效率带来的局部改善往往会被随后的增长过程所抵消，这可称为“N型曲线困境”。正因为如此，生态现代化理论的提出者马丁也承认，虽然生态现代化作为一种以市场为基础的方法，迄今为止是卓有成效的，但如果没有一个明确的结构性解决方案，可持续发展管治不可能成功。由于更关键的任务是长期环境预防，工业转型终将不可避免地与既得利益集团相冲突，因而，可持续发展管治必须能够动员起足以赢得这场斗争的意愿与能力。这一局限导致西方发达国家并不能杜绝生态破坏和环境污染问题。比如，美国不仅在历史上属于二氧化碳排放量最多的国家，目前仍然是每年温室气体排放量最多的国家之一。美国是世界头号发达国家，且仅有3亿多人口，这样巨大的排放量足以说明其生态治理存在漏洞。有鉴于此，一些西方学者也开始反思工业文明的弊端，认识到如果不能超越工业文明的体系和框架，很多生态治理问题就难以解决。但由于受到社会体制和意识形态的局限，这一观点并未成为主流，也未对实践产生大的影响。最后，人类中心主义的西方生态治理并不能真正建立起人与自然的和谐关系。国内外学者普遍认为, 无论是可持续发展理念还是生态现代化理论，都是人类中心主义的，其立足点在于满足人类这一物种的需要, 所要实现的只是人类的利益，亦即只关注人的福利，而没有保证满足人以外的其他物种的需要，没有解决人以外的其他物种的利益。或者说，即使是对非人类生命物种乃至整个自然界的关切也完全是从人的利益出发，服从人的福利。

发达国家生态治理实践启示我们：第一，必须坚持立法先行、完善相关政策体系，推动有利于绿色循环低碳发展的科技创新和生态治理体制机制创新，鼓励和动员人人参与。第二，不能重蹈西方国家先污染后治理的覆辙。以人为本、造福于民是中国特色社会主义的本质要求，我们不能为了一时的经济发展而让人民遭受生态环境巨大污染之苦，而必须坚定不移地加强生态治理，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。第三，不能迷信发达国家的生态治理模式。发达国家生态治理的实践已经表明其生态治理模式存在很大弊端和局限性，集中体现在城市扩张、土壤侵蚀、生物多样性流失、核废料的最终处置和全球气候变化等方面。这就要求我们必须秉持先进的发展理念，根据本国国情积极探索具有中国特色的生态治理模式。马丁也认为，在当今世界，一个国家力量的重要体现在于其战略性的自上而下的政策制定与实施能力。生态现代化从根本上说就是一种以知识为基础的、技术性的、自上而下的政策;国际绿色战略的落实本质上也是自上而下的。总体上说，生态现代化需要对创新保持开放的政治结构和政府强有力的战略性行动，同时也需要全社会对经济革新的充分认可和广泛压力。在西方国家，这主要通过基层环境主义运动来实现，而在中国，中央政府完全可以扮演一个更加主动的角色。第四，必须把建设生态文明作为生态治理的目标。发达国家治理实践已经证明在工业文明范式下进行生态治理并不能达到治本的效果。生态文明作为对工业文明的超越，代表了一种更为高级的人类文明形态。只有把建设生态文明作为目标，生态治理才能真正取得成效，才能解决一系列在工业文明范式下难以解决的生态问题，形成人与自然和谐发展的格局。第五，必须加强国际合作，增强国际减排协议的法律约束力。当前在全球共同面对的生态治理问题上，国际合作困难重重，不同国家观点分歧很大，国际协议缺乏法律约束力，致使协议的许多内容停留在理念层面而难以付诸行动。在面对全球变暖等全球性生态环境问题的时候，国际组织应当充分考虑西方发达国家的历史责任，坚持发达国家与发展中国家共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则;应当切实增强国际协议的法律约束力，确保国际协议承诺的内容能够得到切实落实。

二、我国生态治理的成绩和问题

近年来，我国加大了推进生态文明建设力度，生态治理实践也在有序推进。在全球生态治理实践日益深入发展的国际大背景下，我国可以从国际生态治理实践中学到很多有益经验。但也要看到，我国的独特国情和需要解决的诸多特殊问题，决定了我国无法照抄照搬别国的模式，而必须立足国情，积极探索，努力走出一条有中国特色的生态治理现代化之路。

(一)我国生态治理的发展现状

改革开放以来，我国用20多年的时间完成了发达国家200多年的工业化进程，经济快速发展的同时，增长方式粗放、资源环境代价过高的问题集中暴露，表现为资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化，在生产方式上呈现出高投入、高消耗、高排放、不循环的特征。人们发现，单一、被动地治理环境污染难以解决愈演愈烈的生态破坏问题。正是在这样的背景下， 2002年，党的十六大报告提出:“推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”2007年，党的十七大报告明确提出“建设生态文明”。2012年，党的十八大报告将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，并提出把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程。党的十八届三中、四中全会进一步将生态文明建设提升到制度层面，提出“建立系统完整的生态文明制度体系”，“用严格的法律制度保护生态环境”。在党的十八届五中全会上，习近平同志又提出并系统论述了绿色发展理念。至此，经过党的十八大和十八届三中、四中、五中全会，我们党对生态文明建设作出了顶层设计和总体部署，明确要求：把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程，协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持把节约优先、保护优先、自然恢复作为基本方针，把绿色发展、循环发展、低碳发展作为基本途径，把深化改革和创新驱动作为基本动力，把培育生态文化作为重要支撑，把重点突破和整体推进作为工作方式，切实把生态文明建设工作抓紧抓好。

我国提出的生态文明建设，涉及价值理念、目标导向、生产和消费方式等方面，是全方位的发展转型，是对工业文明的超越，具有先进性。这背后是指导思想的与时俱进和发展理念的重大创新。作为发展中大国，实现什么样的发展、为谁发展、怎样发展，以什么样的发展理念来处理人与人、人与自然的关系，是重大的指导思想问题。生态文明建设和绿色发展理念的提出，集中反映了我们党对新形势下正确处理人与自然关系这一人类社会发展规律的新认识，体现了坚持以人为本、建设美丽中国的决心和信心。

在党关于生态文明建设的思想与理念的指引下，我国生态治理工作和生态文明建设取得了巨大成效。一是污染治理工作取得了积极进展。污染物排放总量持续大幅下降，环境效益明显。“十二五”时期降低化学需氧量(COD)、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量的目标提前半年完成。酸雨面积已经恢复到20世纪90年代水平。主要江河水环境质量逐步好转，劣Ⅴ类断面比例大幅减少，由2001年的44%降到2014年的9.0%，降幅达80%。2014年，全国五种重点重金属污染物(铅、汞、镉、铬和类金属砷)排放总量比2007年下降1/5，重金属污染事件由2010—2011年的每年10余起下降到2012—2014年的平均每年3起。二是制度和法治建设扎实推进。在制度建设方面，《生态文明体制改革总体方案》已作出顶层设计，明确构建起由8项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。建立健全生态环境保护责任追究制度、环境损害赔偿制度、自然资源资产产权制度，以经济杠杆进行环境治理和生态保护的制度体系基本确立。区域联防联控机制建立，京津冀、长三角、珠三角等重点区域建立了区域大气污染协作机制，水污染防治协作机制正在建立中。同时，排污权有偿使用和交易稳步铺开，绿色信贷信息共享机制逐步健全，环保费改税稳步推进，环境污染强制责任保险试点取得成效。《大气污染防治行动计划》(《大气十条》)和《水污染防治行动计划》(《水十条》)颁布实施。在法治建设方面，以新修订的《环境保护法》为标志，环境保护的立法和执法工作取得明显进展。目前，我国已颁布30多部环境与资源保护法律，对污染防治、能源节约、生态保护和循环经济发展等发挥了积极作用。为加强与新《环境保护法》的衔接，正在加快推进水污染防治法、土壤污染防治法、核安全法的制定或修正进程，积极推动环境影响评价法、固体废物污染环境防治法、建设项目环境管理条例等法律法规的制定或修正工作。三是我国的环境治理还为解决国际环境问题作出重要贡献。我国颁布实施了《中国淘汰消耗臭氧层物质国家方案》，制订了25个行业的淘汰行动计划，关闭了相关淘汰物质生产线100多条，在上千家企业开展了消耗臭氧层物质替代转换，累计淘汰消耗臭氧层物质25万吨，占到发展中国家淘汰总量的一半以上，圆满完成了《蒙特利尔议定书》各阶段规定的履约任务。四是随着环境监管执法趋严、趋实，环保守法的良性局面正在逐步形成，地方政府保护环境的责任意识、排污企业的守法意识、公众的监督意识都有了较大提升。