【深度】论国家生态治理现代化

(二)我国生态治理存在的问题

虽然近年来我国生态文明建设从理念到实践均取得了积极成果，但总体上仍滞后于经济社会发展，突出表现在资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化三个方面。挥之不去的雾霾现象，农地、水污染导致食品安全问题，危害人体健康等，都在诉说着生态环境之痛。可以说，资源环境问题已经成为我国经济社会可持续发展最紧的约束、实现全面建成小康社会最短的短板。而在这个最短的短板中，生态治理体系和治理能力现代化又是短中之短，成为提高生态文明建设水平的巨大制约。存在的主要问题有如下七个方面：

第一，生态治理实践大大落后于理念。我党提出的生态文明建设和绿色发展理念，是指导生态治理实践的先进理念。但这一理念还没有做到真正深入人心，无论是各级干部、企事业单位或者个人，对于生态文明的认识往往只停留在保护环境上，而没有意识到生态文明和绿色发展需要进行全方位的生产生活方式变革以及产业结构调整，要求政府转变职能和工作思路，企业采用节能减排新技术推进绿色生产，个人身体力行绿色生活方式。认识不到位，就必然会导致行动自觉的缺乏，既不能自觉做出符合生态文明建设要求的行动，也不能自觉参与生态治理的活动。

第二，生态治理现代化的顶层设计有待完善。虽然党中央已经明确提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局，要求把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，但在实践中，各地方往往对经济建设重视程度高，对生态文明建设重视程度低;在生态文明建设中，对环境治理注重程度高，甚至认为生态文明建设就是对环境保护工作的提升，对生态文明建设其他方面的治理，比如涉及经济、政治、社会、文化领域的生态治理却没有给予应有的重视，不仅制度建设严重滞后，而且缺乏相关标准和明确要求，治理体系大大滞后于生态文明建设要求。这种生态文明建设与其他建设存在脱节的情况，显然无法达到更加理性、均衡地处理人与自然、发展与保护关系的生态治理现代化的要求。

第三，先进的生态治理理念同落后的生态环境管理体制之间存在矛盾。在环境形势极其严峻的今天，环境保护无疑是生态文明建设一项重要而紧迫的任务。但是，生态治理要求看到生态的整体性和统一性，实行统筹谋划和治理。而现行生态环境管理体制则是行政分割的，导致很多政策落实不下去。从职责归属看，生态环境保护的责任被划分为不同部门共同管理，如环保、水利、农业、林业等部门，生态环保职能分散交叉，造成多头管理、职责不清以及责任回避的现象。从区域关系看，生态环境保护被行政区划所分割，面对日趋严峻的区域、流域复合污染时往往束手无策。从环保机构与其他机构的关系看，环境管理部门不是垂直设置，环境保护部对地方的管辖权相对有限。在地方政府内部，环保机构受同级政府的领导，在资金和人员方面依赖于地方政府并受其影响;相比其他同级机构，环保机构也往往处于弱势地位，所以即使想管也往往力不从心。目前的区域环境督查中心在设计之初就存在缺陷，权限不足，对地方的监督也难以起到应有的威慑作用。上述矛盾导致了以下问题的滋生：(1)与环境保护相关的各部门对跨界污染责任不明，相互推诿，不能相互协调配合，使生态环境保护政策难以发挥预期的效果。(2)生态环境的公共物品属性使得不同行政区域在环境治理博弈中不合作，跨区域环境污染频繁发生。某一地区的环境保护措施可能因其他行政区域的环境污染而抵消或完全失效。遭受污染的地方政府并没有权力和能力治理其他地区的污染。(3)由于缺乏跨区域的环境治理协同机制和生态补偿机制，环境污染在不同行政区域内的转移十分明显。目前不少地区之间已在开展跨区域环境治理合作机制的有益尝试，但还缺乏稳定性和制度性，制度效率较低。总之，生态环境管理体制与建设生态文明的要求还相距甚远。面对日趋严峻的区域、流域复合污染，区域、流域环境管理体制还没有理顺，陆海污染防治缺乏统筹，污染防治区域联动机制刚刚起步，区域、流域环境合作缺乏法律依据，致使解决跨区域环境问题难度很大。

第四，没有形成责权清晰的多主体参与的生态治理机制。生态治理不单纯是政府的责任，而是整个社会的责任，包括政府、企业、非政府组织和普通公众。目前公众的生态治理参与意识虽然逐渐增强，对空气污染、水污染、化工厂污染等表示了极大的关注,但总的来说，一方面，公众参与生态治理的素养不高，很多选择网络参与，存在不够理性、缺乏秩序的问题;另一方面，公众利益表达渠道不畅，多主体参与生态治理的相关制度和参与平台建设滞后，缺乏正规的、合适的参与途径，围绕生态问题的社会矛盾呈多发趋势。

第五，市场机制尚不健全，作用难以有效发挥。在生态文明治理机制中，市场是一个重要的治理机制。但当前我国生态治理的市场机制尚不成熟，其作用难以有效发挥。主要表现在：资源性产品定价过低，价格中未能包含供求稀缺价值和生态价值，致使过度消费现象普遍;生态治理的市场化机制不完善，很多制度仍处于试点阶段，再加上违法处罚成本低，企业的排污行为未受到控制;绿色信贷的实施过程中存在银行成本偏高、银行征信系统与环保部门信息沟通机制不完善、政府为保障税收而为企业银行牵线搭桥等问题，部分获得信贷的企业不够绿色;一些企业为追求利润，将产品的绿色化当作卖点，而良莠不齐、假冒不止、监管不严的问题扰乱了正常的市场竞争秩序，甚至引致劣胜优汰现象的产生，等等。

第六，法律体系不健全，存在执法不严现象。2014年《环境保护法》全面修订后，许多地方启动了制定地方环保法规的进程，但由于能力不足和急于求成，缺乏充分讨论和深入咨询，一些法律规定还存在欠科学的地方，立法质量有待进一步提高。法制建设方面，随着《环境保护法》的修订，水、土壤等相关的环保法律法规已经显得有些落后于现有制度。有学者认为，我国与生态建设和环境保护相关的法律体系依然是不完整、不完善的。例如，与生态关系极其密切的土地和水流，从产权到开发、从规划到利用、从使用到管理……还处于比较混乱的局面，缺少统一治理的制度，许多地方土地开发处于无序的状态;水资源管理、水的开发与利用、用水与排水等不能统一与协调，这些情况不仅造成土地和水流的低效使用与严重浪费，而且给国家的生态环境带来极大危害，甚至严重破坏了生态平衡。此外，在环境执法领域，有法不依、执法不严的问题还比较严重。

第七，干部考核体系还没有充分反映生态文明建设的要求，存在着生态目标与其他目标考核配合度不够的问题。正是这种体制机制上的不尽完善，使得一些地方政府常常以牺牲环境指标来完成其他更具优先性的指标。

此外，人口众多、人均资源占有量低、地区差距大和改善民生任务繁重等，都极大提高了我国生态治理的难度，使我国生态治理面对着特殊的困难。我国是一个有着13亿多人口的发展中大国，在占世界7%的国土面积上生活着占世界20%的人口，各种资源总量虽多，但人均水平很低。我国的现实国情使得生态文明建设的任务更重，生态治理现代化的任务更艰巨也更紧迫。我国耕地、林地少，难以利用的土地多，后备土地资源不足;人均淡水资源占有量仅为世界人均水平的1/4，在世界上排名百位之后，是世界上人均占有水资源最贫乏的13个国家之一，目前全国城市中有约2/3的城市缺水，有约1/4的城市严重缺水，水资源短缺已成为制约经济社会持续发展的重要因素之一;目前我国森林面积和林木蓄积量在世界上排第6位，但人均量分别仅及世界人均值的1/6和1/8;我国有45种主要矿产资源,人均占有量不足世界人均水平的一半，许多重要资源更是远低于世界平均水平。同时，我国刚刚进入工业化后期，第三产业、高技术产业和环保产业发展滞后，单位GDP能耗远高于发达国家，万元工业增加值用水量是发达国家的3~4倍;各地发展不平衡，城乡发展差距大，全国还有7000万贫困人口需要脱贫，经济发展和改善人民生活的任务繁重。