【深度】论国家生态治理现代化

四、抓住关键问题，推进中国特色生态治理现代化

当前，全面建成小康社会对推进中国特色生态治理现代化提出了紧迫要求。生态治理现代化是国家治理现代化中的突出短板，到2020年形成系统完备、科学规范、运行有效的生态治理制度体系，使制度更加成熟更加定型，是生态治理现代化必须完成的任务。为此，应该按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以新的发展理念推动新的发展实践。按照习近平同志就“十三五”规划建议向十八届五中全会作说明中所提出的：坚持目标导向和问题导向相统一，坚持立足国内和全球视野相统筹，坚持全面规划和突出重点相协调，坚持战略性和操作性相结合的原则，着力解决我国生态治理中的突出问题和明显短板，加快生态治理现代化进程，确保如期全面建成小康社会，保持经济社会持续健康发展。

(一)树立绿色发展理念，使生态治理现代化与“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦同向同步

“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦对生态治理现代化既提出了内容要求，也提出了时间要求。目前我国已经对生态文明建设作出了顶层设计，有必要进一步完善生态治理现代化的顶层设计，切实按照“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的要求，加强统筹谋划，使生态文明建设进程和生态治理现代化进程与国家和民族的总体奋斗目标同向同步。为此，应牢固树立绿色发展理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品，推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。应正确处理经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。根据全面建成小康社会的要求，合理确定生态治理的各项动态目标。充分尊重生态红线以及生态功能区的科学性与规范性，实现环境保护规划与经济社会发展规划、城市总体规划、产业发展和土地利用规划的有机融合[10]B7，真正使生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化。

(二)全面深化生态治理体系改革，建立系统完备、科学规范、运行有效的生态治理制度

通过生态治理体系改革，实现政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府之间的功能划分和良性互动，推动构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。在环境治理领域，要构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度;以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系;以生态功能基线、环境质量底线和资源能源上线为核心的生态红线体系;以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系。在经济领域，要构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度;覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度;反映市场供求和资源稀缺程度，体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用与生态补偿制度;更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系;生态宜居、城乡互补、绿色低碳的城镇化体系;符合生态文明建设领域科研活动特点的管理制度和运行机制，各主体、各方面、各环节有机互动、协同高效的生态科技创新体系。在政治领域，应推进生态民主，搭建公众参与生态治理的平台，确保公众生态诉求的合理表达;理顺各部门生态文明建设职能，明确承担自然资源资产产权管理、各类资源用途管制、环境污染控制、生态环境保护等不同职责部门的权利和责任，进一步完善不同区域、不同部门之间的协调机制;构建充分反映资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度。在文化方面，把生态文明纳入社会主义核心价值体系，构建覆盖全社会的生态文明教育体系，建设先进绿色生态文化，形成人人崇尚生态文明的社会新风尚，为生态文明建设奠定坚实的社会、群众基础。在社会方面，倡导并维护生态公正，形成当代人之间、代际之间以及人与自然之间的生态利益合理调整和生态公正维护机制，使各地区之间、城市与乡村之间、各群体之间、当代人和后代人之间公平地分享生态权利，公平地承受生态环境影响，公平地承担生态治理责任及成本。

(三)全面推进生态治理法治建设，加快生态治理法治化步伐

法律是治国之重器，良法是善治之前提。全面推进生态治理法治建设，是生态治理现代化的前提和基础。第一，应构建系统完备的生态治理法律体系，制定出台具有统领性的生态文明法或生态治理法。应按照生态文明和绿色发展的理念，全面梳理并修订现行法律法规中有关生态文明建设和生态治理的内容，通过立法完善对生态治理的顶层设计。第二，加快修订水、土壤等相关的环保法律法规。《中华人民共和国环境保护法》是我国环境保护的基础性法律，随着新环保法的颁布实施，水、土壤等相关的环保法律法规已经落后于新理念新任务新要求，因而要根据新的发展要求和发展理念加快相关法律法规的修订步伐。应以环保法为基础，加快大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治和安全等方面法律法规制定、修订的步伐，加快制定能源法、天然气法、应对气候变化法等，修改煤炭法、电力法、循环经济促进法，建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护、国家公园、空间规划、海洋、耕地质量保护、节水和地下水管理、草原保护、湿地保护、排污许可、生态环境损害赔偿等方面的法律制度。第三，研究区域、流域性环境保护立法的可行性，探索合理的立法模式。跨行政区的生态保护和污染防治是环境治理体系的薄弱环节。为实现区域流域综合管理的理念，有必要研究区域、流域环境保护立法的可行性和立法模式，包括：制定统一的区域、流域法律，以及重点区域、流域的单项法;区域、流域立法的基本框架和体系;各利益主体的责任义务、生态补偿、公众参与和信息公开、纠纷解决机制等重要制度安排。第四，应把有关生态治理的技术标准纳入法律体系中，加强生态治理的标准化建设，以达到更好地引导社会生产、生活方式绿色化的作用。第五，切实解决守法成本高、违法成本低的问题，提高生态环境执法的刚性和权威。用严格的法律制度保护生态环境，推动监管执法全覆盖，强化生产者环境保护的法律责任，大幅提高违法成本，加大对干扰执法的惩处力度。还应深入开展生态法治宣传，促进形成自觉遵守生态治理相关法律的社会氛围。

(四)科学布局生产空间、生活空间、生态空间，形成生态文明建设新格局

习近平同志指出：“要科学布局生产空间、生活空间、生态空间，扎实推进生态环境保护，让良好生态环境成为人民生活质量的增长点，成为展现我国良好形象的发力点。”国土是生态文明建设的空间载体。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，给自然留下更多修复空间。第一，促进生产空间集约高效。对污染物排放超过环境容量的江河湖泊、草原、湿地的经济布局进行战略性调整，在某些特定区域实现部分产品或者行业的整体性退出，减轻生态环境压力，加大治理和生态修复力度，恢复生态系统的生机和活力;调整产业布局，加快发展绿色产业，加快推动生产方式绿色化，构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式，大幅提高经济绿色化程度，形成经济社会发展新的增长点，构建国际经济合作竞争新优势。第二，促进生活空间宜居适度。开展示范试点，建设一批绿色低碳的企业、社区和城市;采取有力措施促进区域协调发展、城乡协调发展，加快欠发达地区发展，积极推进城乡发展一体化和城乡基本公共服务均等化;提升居民节约、环保、生态、低碳、绿色意识，加快推动生活方式绿色化，实现生活方式和消费模式向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的方向转变，力戒奢侈浪费和不合理消费。第三，促进生态空间山青水秀。加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局;提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境。通过科学布局生产空间、生活空间、生态空间，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。

为科学布局三个空间，应进一步突出财政资金支持重点，加大对大气、水、土壤污染治理的支持力度，强化对自然保护和生态修复的支持力度，推进国土江河的综合整治。应进一步完善有利于资源节约、生态环境保护的税收政策体系，积极推进环境保护的费改税，积极推进生态补偿机制等制度建设，不断加大对重点生态功能区的转移支付力度，提高基本公共服务的保障水平;稳步扩大流域上下游的横向生态补偿机制，建立起成本共担、效益共享的机制;积极推进排污权等的有偿使用和交易试点，利用市场机制促进节能减排和环境保护。此外，还应以资源环境承载力为基础，坚持节约优先、保护优先，科学划定城镇开发边界，优化城市空间开发格局，促进城市科学发展。