【观点】中国式PPP的十大痛点-第2页-北极星环境修复网

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2 PPP上位法体系未建立，下位法冲突

在“法律规范+配套政策+操作指引”的框架体系的指引下，PPP相关政策密集出台，政策体系逐步完善，为PPP的操作实施提供了相应的指导。但较为遗憾的是，权威的PPP立法尚未出台，现存的多为部门规章条例，层级较低，法律效力不足，且存在冲突之处。简言之，我国的PPP政策体系的现状为上位法体系未建立、下位法重复冲突。

2016年1月，财政部已率先完成《中国政府和社会资本合作法(征求意见稿)》)的意见征集，但正式版本尚未公布。2016年5月，由发改委主导的《中国基础设施和公用事业特许经营立法草案》已经完成，发改委法规司在会同有关部门研究完善立法草案后，争取尽快上报国务院，标志着PPP上位法呼之欲出。但是从已经公布的版本可以看出，这两部法案之间的存在着一个很大的争议：PPP与特许经营有何区别?

财政部主张的是广义PPP，而发改委考虑到特许经营的内涵和外延更容易把握，同时结合中国过去以特许经营概念实施PPP项目的实践以及国际组织的立法惯例，最终采用了特许经营的概念。从而导致PPP与特许经营关系模糊，是争议产生的源泉。鉴于国内的特许经营范围大大扩展，且一直未有清晰的界定，且官方文件亦多将PPP 与特许经营混为一谈，但是从理论上，二者并不尽相同，尚存一定的争议。

“二次招标”问题就是PPP与特许经营界限不明导致的一个典型问题。现有的PPP项目中大多包含建设部分，PPP项目的社会投资方和施工单位的选定程序备受关注，《招标投标法实施条例》第九条第1款第(三)项规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标，简称“两标并一标”。但在实践过程中，各地的操作方式暂不相同，有的地方较为谨慎，认为“两标并一标”的适用对象为特许经营项目，因此，必须找到相应的依据，证明中标的PPP项目属于特许经营的范畴，才可“两标并一标”，否则，还需进行二次招标，极大地损害了社会资本的利益。

因此，关于PPP立法问题，一方面，化解争议，统一立法。从法律上明确PPP主管与参与机构，协调完善立法工作，未来统一出台PPP立法。并理顺职能部门分工，形成中央和地方统一和明确的管理权属，有效厘清责任和义务，有利于项目推进和管理，避免争议和冲突的产生。另一方面，填充空白，完善PPP立法。对于法律中关于PPP的盲区，如土地、税收、审计等问题，应及时关注，完善补充，避免争议的产生。

3 地方政府信用缺位，契约意识淡薄，社会资本顾虑重重

在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩的背景下，很多地方政府只是将PPP模式视作一种新的融资工具，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给社会资本。“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的阐释。

一是政策变更风险，一些地方政府在制定新政策时，可能并不考虑社会资本利益，随意制定新政策或变更原政策。如北京“鸟巢”体育馆PPP项目投入运营之后，按照合同契约，投资方可以通过赛后经营方式收取门票收入，但是考虑到“鸟巢”的公益性，使得投资方无法按照协定方式继续经营下去，因此，在正式引入赛后运营的一年后，对“鸟巢”进行了股份制改造，迫使中信联合体放弃了30年的特许经营权,转而获得永久股东身份，导致双方合作破产。

二是政府兑现风险，为促成合作，一些地方政府在前期会对社会资本做出脱离实际的保证或难以兑现的承诺，致使在合作期内兑现缩水或完全不予兑现。如长春市政府授信排水公司与汇津公司投资共建的汇津中国(长春)污水处理有限公司，负责长春市北郊污水处理厂的建设和经营，为期20年，但在后期，排水公司开始拖欠污水处理费，导致在多次交涉无果后，污水处理厂开始停产，并将污水直接排入松花江。

三是政府换届风险，由于PPP项目周期长，项目运营期通常长达20-30年，一些地方政府换届或换领导后，对上一届政府政策不连贯甚至不予承认。“新官不买旧账”，换一套领导班子改一套政策，新旧政府对PPP模式态度不同，监管方式迥异，不履行合作协议约定，这些都使得社会资本方往往无所适从，十分被动。

考虑到地方政府以往存在信用透支问题，“合同是张纸，签完随时改”，导致社会资本参与PPP有“三怕”顾虑(怕陷阱、怕违约、怕反复)，所以，后续政府部门参与PPP时必须转变心态，提高契约意识，秉承“收益共享、风险共担”的合作理念，履行合同约定，保障PPP项目的顺利推进。

4 配套改革和制度建设不到位，社会资本参与运营十分被动

PPP的机制创新体现在“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”，这也是现阶段深化改革的应有之义。作为市场化供给管理方式，PPP模式可突破市场垄断，放开市场准入，让市场主体成为基础设施和公共服务供给的主力，从而提高基础设施和公共服务的质量和效率。因此，PPP绝不只是一种融资机制的新选择，也是一个战略性选择，应把PPP从融资视角提高到管理模式创新，再从管理模式创新提高到全面深化改革的高度。

理想是美好的，但是现实却较为残酷，我国现在正处于深化改革的试水期，配套改革和制度建设尚不到位，使社会资本运营时十分被动，困难重重。

2015年，财政部联合住建部在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展PPP项目推介工作，虽有所成效，但依旧困难重重，主要表现为市政公用相关领域价费体系较为模糊，财政补贴机制尚未完善，制约社会资本投资回报的合理测算。考虑到很多项目具有一定的公益性，不能产生稳定的现金流，属于非经营性项目范畴，需要政府根据项目产生的社会效益，给予相应的补贴，即“影子付费”，但是现有的市政公用相关领域价费体系和财政补贴机制尚不健全，还未形成城镇供水、供气行业上下游价格联动机制，导致全面的测算难以推进，无法为社会资本提供合理的投资回报。如城市水务行业属于资本密集型产业，单个项目少则几亿元，多则十几亿元。随着水务市场的开放，许多社会资本参与到水务PPP项目中，解决了政府的资金困境，但是问题由此产生，下游水价改革不到位，仍由政府定价，尚未放开，导致社会资本相对处于弱势，议价空间较小，收益难以保障，而问题的根源就在于改革的系统性不到位。

原标题：中国式PPP的十大痛点

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