【观点】中国式PPP的十大痛点-第3页-北极星环境修复网

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毋庸置疑，PPP是一项重大改革，将原本由政府独自提供的基础设施和公共服务建设转由政府和社会资本合作，是一个不断创新的过程，包括理论创新、治理创新、制度创新、模式创新等等，所以在PPP项目的推进过程中，应循序渐进地推进改革，深化改革，确保配套改革同步推进，健全财政补贴机制，保障社会资本的合法权益。

5 PPP项目用地政策尚未明确，项目土地取得困难

项目用地政策尚未明确，PPP项目公司应如何获得项目土地使用权?如何确保获得项目特许经营权的的社会资本能同时通过招拍挂获得项目的土地使用权?这些问题的答案都不得而知。

目前，项目土地的获得渠道有划拨、出让、租赁和作价出资或入股四种模式，根据《中华人民共和国土地管理法》第54条，城市基础设施用地和公益事业用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得。但各地的操作和认识并不统一，如某市同一时期运作的两个PPP项目，一个是自来水供应项目，一个是污水处理项目，均通过公开招标完成，从社会资本性质看，前者为中外合资有限公司，后者是外商独资有限公司。政府与社会资本签署的《特许权协议》约定，“甲方应确保有权土地管理部门在生效日期前与项目公司签订《土地使用权划拨合同》，以确保在整个特许期内，项目公司以划拨方式取得项目场地土地使用权，有权为本项目之目的合法、独占性地使用项目场地，并以获得土地使用权证为证明”。本以为在这层保障下，项目公司可以安心静候土地使用权证，但是结果却差强人意。污水处理项目公司经过10年漫长的等待，终于得到了划拨土地使用权证，但自来水项目公司却未能如愿以偿。对此，该市国土管理部门的答复是：“若确定项目用地主体是国有企业，以非营利方式运营，经批准后，其用地可按划拨方式供地;若确定项目用地主体为外商投资的特许经营单位，应依规办理土地有偿使用手续，可选择土地出让或土地租赁方式办理用地手续”。可是，为何污水处理项目能得到划拨土地使用权证，相关部门却无法给出理由。

另外，土地使用权出让是政府比较乐见的方式，但依然存在一些疑虑。如果协商后确定由政府将土地使用权在一定年限内出让给社会资本，通常有协议出让和招拍挂两种方式，但协议出让有明确的程序性限定，根据《协议出让国有土地使用权规定》第3条：出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定，应采用招标、拍卖或挂牌方式外，方可采取协议方式。协议出让属于控制比较严的出让方式，其有相应的前置条件。而即使满足了协议出让的前置条件，也未必能一对一协议转让，因为同样根据该规定第9条：(即使是协议出让地，如果土地供应计划公布后)在同一地块有两个或两个以上意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，采取招标、拍卖或挂牌方式出让。如果采用招拍挂方式，除了要支付相应的土地出让金，增加社会资本的资金投入外，还有一些顾虑，特许经营权的招标和项目土地使用权的招拍挂是分开的两个流程，并不能保障获得项目特许经营权的社会资本能同时竞得土地使用权，从而增加的项目的不确定性。

另外，PPP项目不同地区和行业的用地政策亦存在差异，北京市、四川省、河南省等地分别发布相关用地政策，指导PPP项目的土地使用，相关部门出台铁路交通、养老服务、文化产业等行业PPP项目的土地供应方式，但整体上还不太系统，较为分散，因此，应尽快弥补国土资源部的缺位，积极发挥作用，制定全面的PPP项目用地政策，明晰PPP项目土地的取得方式。

6 PPP项目收益偏低，社会资本财务投资的动力不足

PPP项目大多为微利项目，收益率一般为6%-8%，对社会资本而言，相对于前期巨额的资金投入，收益偏低，吸引力不足。

日前，在江苏、安徽、福建、江西、山东、湖北、贵州等七省发改委为民企挑选的项目中，收益率分化较大，盈利能力较强的项目，预期收益率可达8%-9%，稍低一点的项目也大概在4.9%-6.5%左右。而2014年民营企业500强的分析报告显示其净资产收益率平均水平为14.04%，虽然近期在经济下行的压力下，该数据会有所下调，但还是会超过目前大多数PPP项目能带来的回报，导致社会资本尤其是民企对PPP项目的参与积极性不高。

同时，有的基层政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”项目拿出来做PPP模式，而把一些资金来源少、回报率低的项目上报做PPP;还有相当大一部分对社会资本来说“弃之可惜、食之无味”的“鸡肋”项目在“项目识别”和“项目准备”阶段徘徊，导致项目进度慢、落地率低。

总体来说，资本具有逐利性，会引导资金流向能够盈利的领域，但是现阶段的PPP项目的收益率偏低，自然难以获得社会资本的青睐。

针对这一问题，一方面，社会资本应清晰地认识到PPP项目多为微利项目这一事实，合理预估项目收益;另一方面，政府也应该转变思路，公平对待社会资本，保障项目质量;同时，应视情况通过整体开发等方式提高项目收益。

原标题：中国式PPP的十大痛点

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