PPP项目大撒把的时代渐行渐远——对《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》简评-第2页-北极星水处理网

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3、《国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》(国发〔2015〕26号)：“积极推广政府和社会资本合作(ppp)模式，出台基础设施和公用事业特许经营办法，充分激发社会投资活力”。

除以上文件外，PPP和特许经营领域的两份重磅文件，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60 号，下称“《国发60号文》”)和《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号，下称“《国办发42号文》”)则更是浓墨重彩地大篇幅论述PPP和特许经营。现在我们再来看看《意见》是怎么说的：

“企业为主，政府引导。科学界定并严格控制政府投资范围，平等对待各类投资主体，确立企业投资主体地位，放宽放活社会投资，激发民间投资潜力和创新活力。充分发挥政府投资的引导作用和放大效应，完善政府和社会资本合作模式……鼓励政府和社会资本合作。各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给……推进配套改革。加快推进铁路、石油、天然气、电力、电信、医疗、教育、城市公用事业等领域改革，规范并完善政府和社会资本合作、特许经营管理，鼓励社会资本参与。”。

从以上所列的中央及国发文件，并结合2014年以来国务院常务会议有关特许经营和PPP的相关表述，我们可以发现，从中共中央和国务院的层面，特许经营始终都是中国投融资体制改革的一个重要抓手。2014年起，PPP进入高层视野，并与特许经营逐渐形成并驾齐驱之势。而按照《意见》的最新表述方式，“政府和社会资本合作”则首次涵盖“特许经营”和“政府购买服务”两种方式(《意见》第(九)项)，着实引人注目。

三、政府资金的投向限制

根据《意见》，一方面要“充分发挥政府投资的引导作用和放大效应，完善政府和社会资本合作模式”，另一方面“政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目……对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式投入，也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导”。

如果按照上述口径，对于适用特许经营或PPP模式的经营性项目而言，除非是确需政府支持(应该是指项目收益不足以满足投资及回报要求的准经营性项目)，否则不宜安排政府出资。未来政府资金的投向将以非经营性项目为主。换言之，将来的特许经营和PPP项目，就经营性项目而言，除非是确需政府支持，否则政策导向应该是社会资本自行全额投资，原则上是不应该安排政府投资资金的。而对于确需支持的经营性项目，则以资本金注入方式为主，补助和贴息引导为辅。这是一个相当重要的政策信号，值得加以关注。

此外，《意见》要求规范政府投资管理：“编制三年滚动政府投资计划，明确计划期内的重大项目，并与中期财政规划相衔接，统筹安排、规范使用各类政府投资资金。依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策，编制政府投资年度计划，合理安排政府投资。建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库，未入库项目原则上不予安排政府投资”。如此一来，但凡拟安排政府出资的特许经营或PPP项目，都将受到上述政府投资管理内容(包括但不限于《意见》提及的项目建议书、可研及初设的审批、事中事后监管、政府投资信息公开等)的规制。对于特许经营和PPP领域而言，这也是一个非常新颖的政策信号，需要持续观察。

四、特许经营和PPP的适用领域

《意见》明确鼓励政府和社会资本合作：

1、按照《意见》第三条第(九)项，“政府和社会资本合作”被明确分为“特许经营”和“政府购买服务”两种方式，并明确适用于“交通、环保、医疗、养老等领域”，形式包含“单个项目、组合项目、连片开发”，目的在于“扩大公共产品和服务供给”。

2、按照《意见》第六条第(十九)项，又鼓励社会资本参与“铁路、石油、天然气、电力、电信、医疗、教育、城市公用事业等领域”，并要求“规范并完善政府和社会资本合作、特许经营管理[1]”。

相比于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(“《25号令》”)规定的“能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域”，和《国办发42号文》规定的“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务”，可以看出来《意见》对特许经营和PPP的适用领域有自己的想法，较《25号令》和《国办发42号文》都有所不同，但并无实质性差异。

原标题：一语定乾坤？——《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》简评

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