解读《PPP项目财政管理办法(征求意见稿)》让PPP细水长流-第2页-北极星水处理网

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一、公共物品与资源配置

传统财政学理论认为，由于存在市场失灵，公共物品应当由政府提供满足公共需求，即所谓公共生产。但公共选择理论认为政府也不是万能的，并不一定能弥补市场失灵，市场不能解决好的问题，政府也不一定能解决好，存在政府干预失败的可能性，必须把握好政府干预的限度，因此通过政府和市场合作比单方运作更有效率。

公共物品由政府提供，不一定政府生产，也可以由企业生产，政府采购。关于这一观点的经典论述就是萨瓦斯的《民营化与公私部门的伙伴关系(Privatization andPublic-Private Partnerships)》。基于这种思路，公共物品的PPP模式成为了政府资源配置的一种重要手段，政府通过PPP以及其他收支活动，带动和促进社会投资参与，整合公共资产和资源，引导社会资源流向，优化资源配置，提高供给效率，进而促进经济调整和发展。

在《办法》中开宗明义就指明了财政部门应当统筹安排财政资金、国有资产、土地使用权等各类公共资产和资源，财政部门作为财政资金支出的归口单位和预算编制执行的主管部门，在PPP中由其统筹各类公共资产和资源的配置，既是职责所在，也具有先天优势。《办法》还用例举法指明了PPP应用的领域，所列的十四个公共服务领域都是典型的公共物品(纯公共物品和准公共物品)。

二、政府支出与政府采购

财政收支过程，就是一个将资源集中到政府手中并由政府支配使用从而实现三大财政职能的过程。政府支出可分为购买性支出与转移性支出，即政府采购和转移支付。就范围来看，政府购买性支出，即政府采购，表现为政府购买商品和服务的活动，包括购买用于日常行政所需的支出和用于国家投资所需的商品和服务的支出。

而政府采购的作用不仅仅是购买商品和服务，更重要的是，和转移支付一起，作为一种配置资源和促进经济发展的重要手段。《政府采购法》规定的采购范围包括货物、工程和服务。按照财综[2014]96号文对于购买内容的规定来看，政府购买服务包括工程和服务。因此，财政学的角度看，政府采购包括政府购买服务和PPP，PPP是一种特殊的政府购买服务。

PPP采购的对象不是社会资本，而是社会资本提供的工程和服务，因此，产出说明(output specifications)非常必要和主要，他是对采购服务最终产出的考核标准，也是按效付费的基础。当下某些地方政府将PPP和政府购买服务对立起来，甚至把政府购买服务作为一种规避PPP中物有所值评价和财政承受能力论证等严格程序的途径，是极不可取的，幸好《办法》也看到了这个苗头，第三十一条进行了明确的禁止。

资源是稀缺的，财政支出的效率和效益尤其重要。而法制化和公开化是提升效率和效益的核心。要提高政府支出的效率，一般应该做到：1)政府支出受到严格的法制约束;2)财政支出是透明的，公众享有知情权;3)财政支出应当以追求社会效益最大化为目标。《办法》项目实施管理章节的内容就是制度化和公开化的一个体现和落实。对于财政支出的效益评估而言，虽然都是基于“成本-收益”的比较，但财政支出的效益评估与微观企业和项目的效益评估并不一样，财政支出效益评估很多是难以用货币衡量的，而且有些效益是隐性的，往往具有长期性，甚至具有代际效益。因此，财政支出不仅分析直接的有形的成本收益，还要分析间接的无形的长期的成本收益，而PPP的物有所值评价(VfM Assessment)方法正是这一精神的体现。

另外，需要指出的是，财政支出占GDP的比例和PPP政府支出占财政支出的比例很难说存在一个放之四海而皆准的合理比例，一刀切并不是一个科学的办法。不仅各国的情况不一样，比如英美欧的支出比例就不一样，我国东中西部地区的社会经济发展水平和财政收支状况差异较大，采用一个比例标准往往不尽合理。

三、政府预算与政府债务

政府预算关于财政收支的计划，包括编制、执行和决算。预算具有严格的规定，一旦确定很难调整，适合日常性支出，但对于PPP等投资性项目而言，具有较多的不确定性，现行预算制度会有一些不适应的地方，主要体现在：1)周期不匹配，PPP项目周期一般在10-30年，而预算一般为年度，尚无中期预算，只有三年滚动财政规划，相对而言，保障性略显不足，投资人和金融机构存在疑虑;2)为了鼓励降低成本、提升服务效率和质量，目前的PPP项目一般都采用“绩效考核、按效付费”模式，政府支出跟绩效考核结果挂钩，存在不确定性;3)中国目前的PPP大多前期周期较短，往往一个预算年度就完成识别、准备和采购等阶段，但年度预算又已经确定，因此在支出上会存在时滞。所幸的是，上述问题在《办法》中都得到了重视，比如第十四条规定对新签PPP项目支出的预算调整，第十五条的纳入中期财政规划，第十七条规定财政支出预算要充分考量绩效评价、价格调整等因素。

分税制改革以来，中国实行的分级分税预算体制，导致了财权与事权不匹配、事权和支出责任不匹配的可能性。PPP的主要支出责任都在地方政府这一级，中央政府和省级政府直接承担的PPP财政支出几乎没有。此外，地方政府为了解决已有的债务负担，缓解财权与事权不匹配产生的缺口，具有强烈的利用伪PPP进行变相融资的冲动。

很显然，虽然PPP某种程度上规避了政府的直接债务，但加剧了政府或有债务和财政支出责任。这种情况下，为了保证PPP的可持续发展，中央财政和省级财政要通过各种方式积极介入PPP项目，做好风险防控。比如《办法》第三十二条规定的结算扣款机制就是一个很好的尝试。

但仍有较大的提升空间，比如中央对PPP的专项财政转移支付的力度和范围是否可以进一步加强，目前的转移支付主要集中PPP项目奖补基金，主要使用于符合条件的转型为PPP项目的存量政府债务项目和新建项目的采购中止沉没成本、咨询费等前期费用，数量少，范围有限，所起的成效不显著。为了加强PPP项目的财政支出保障，可以借鉴海绵城市和综合管廊中的巨额资金补助模式，探讨PPP项目建设运营中的高额转移支付补贴形式。

延伸阅读：

【深度】金永祥：中国力推PPP的真实幕后

原标题：邂逅财政让PPP归于细水长流

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