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目前,国内垃圾发电的主管部门主要有两部门主管:住建部城建司、环保部环评司。前者负责垃圾发电基础设施的规划、建设、技术攻关,后者负责环评的审批、运营中的监管,一般来说,两部委会同时派遣专家进行论证。
从欧美与日本的经验来看,固废处理处置的主管部门均为环保部门,只有中国是两大部委共同管理。有业内人士认为,一方面,两部委共同管理会加剧部委职权重叠,另一方面,形成住建部建厂、环保部挨棒子的尴尬局面。
在“十一五”规划制定时期,住建部作为垃圾发电规划部门,垃圾发电被纳入《可再生能源十一五规划》。规划将“生活垃圾”归属于“生物质”能源。尽管当时计划的装机容量只规定在50万千瓦,但垃圾发电却在“十一五”时期得以享受可再生能源补贴。
从此,垃圾发电走上了大跃进时代,不少焚烧厂潜藏的环保问题开始逐步显露,社会舆论给环保部造成了一定舆论压力。2014年,环保部曾尝试源头分类工作,启动了对《生活垃圾焚烧污染控制标准》(GB 18485—2014)更新工作,这是自2001年首次来对于沿用了十余年的垃圾发电厂排放标准实施修订,也是相关部委首次对垃圾原料在控制指标、监控要求等领域进行了细化。然而,有接近环保部门的消息人士称:“新的标准中,污泥、煤矸石成为可以掺烧的原料,这项变动至今仍然引发学界的争执,甚至有业内人士认为污泥掺烧是一种标准的倒退。
“两部委是平级单位,在实行垂直监管前,环保部和地方环保局基本呈脱节的状况,地方环保局服从地方政府利益,环评、环境监管在焚烧厂领域长期失灵。”一位不愿具名的业内人士表示。
也有业内人士分析,诸多政策难以落实的根本,是国内垃圾发电产业仍然处于计划经济向市场经济的过度阶段,利益与政府绑定的结果。只要规划一座厂,都是许多的隐性收益。由于各大部委之下均有数量众多的营利机构,譬如环保部旗下众多的环评机构(环评中介已完成脱钩),住建部旗下有众多规划院。谁能主导垃圾发电的管辖权,谁将主导一个千亿规模的市场。因此,根本还需政策制定者与从业者利益脱钩,否则再多的政策都是在强化“末端治理”,很难达到源头分类的目的。
产业危机前夜
作为计划经济转向市场经济的过渡产业,政府意志成为了产业调控的杠杆。对于垃圾发电来说,被纳入“可再生能源”,享受相应补贴,成为了推动整个产业的动力。
国内垃圾发电厂盈利模式始终没有大的变化,一般来说,只要能保障1000吨/天的日处理量,靠发电上网就可实现盈亏平衡。而地方补贴依照“垃圾处理成本”的原则由地方政府部门行政审批决定,这成为决定盈利的关键因素。剩下的效益,包含2%财政贴息、增值税即征即退、以及亚行的资金等。
失调发展从2006年初露端倪。毛达告诉《能源》记者:“2006年前后,当时由于《可再生能源法》对发电企业采取按量补贴的措施,由之催生了一批违建项目,一些企业选择掺烧煤炭,最严重的甚至煤炭掺烧70%多。”于是,《可再生能源法》于2012年再次被修订,2006年及以后获得批准或者核准建设的垃圾焚烧发电项目,且发电消耗热量中常规能源不超过20%。
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