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二、解决建议
PPP的上述错配问题,是现实供需与顶层设计的矛盾所致。针对上述六大错配问题,笔者认为,应通过加快立法、加强管理、创新融资工具等手段,加强对PPP项目的规范和指引。具体建议包括:
一是尽快出台“PPP基本法”。李克强总理在7月初的国务院常务会议上为PPP立法定调:两法合一,国务院法制办牵头,加快立法进程。PPP立法进入了新的阶段。PPP立法的核心内容,除了业界普遍呼吁的保障社会资本合法权益、加强对地方政府违约行为的惩戒力度等具体措施外,笔者建议,一定要在“PPP基本法”中明确PPP、特许经营、政府购买服务之间的区别和界限,理清根源上的问题,纠正边界不清造成的上述错配问题,防止各种越位和失位。
二是加强项目采取PPP模式的规范和管理力度。PPP现在很热,有些地方是项目就PPP,有些则把过去的基建项目都装进了PPP项目清单。是不是所有项目都可以采用PPP模式?是不是很多地方政府为了PPP而PPP?“市场化程度较高”、“价格调整机制灵活”这些标准要不要坚持,具体标准如何(例如可参考项目收益债对来源于地方政府财政补贴的比例不超过50%)?物有所值评价和财政可承受力评估是不是得到了真正的贯彻?纯工程建设类(基本没有经营)且政府付费类项目是否适用PPP?这些问题都应该加深探讨。在探讨清楚后,相关部门可以通过发布指导意见的方式,规范PPP项目准入关,加强项目采取PPP模式的规范和管理力度,使“伪PPP”现形。
三是创新中长期金融工具品种,放宽中长期融资工具的审批,解决期限错配问题。首先,应大力推广保险资金参与PPP项目。保险资金具有规模大、期限长、成本低等优势,与PPP天然是一家人。应加快保险资金参与PPP的研究和指引的出台,推动保险资金尽快对接PPP项目。其次,放宽可续期债券(永续债)的准入门槛和审核标准。永续债的特点是在债券存续期可计入所有者权益,不计入债务,且在符合条件的前提下,期限可以无限延长,对融资企业降低负债水平,增厚偿债能力有很大帮助。但永续债目前的门槛还相对较高,一般只有评级达到AAA的企业才有可能发行。建议在风险可控的前提下,降低永续债的发债门槛和审核标准,尤其是对优质PPP项目资产,鼓励发行永续债融资。再次,允许风控水平较高的金融机构开展资金池业务,推动理财计划、资管计划滚动续期,以支持其参与中长期PPP项目。
四是打破“玻璃门”,颁布具体标准限制地方政府随意抬高准入门槛。例如对于招标条件的设定,在财政部和发改委政策层面进行规定:只要社会资本满足一些基本指标(可设置项目总投与社会资本净资产相匹配的指标),且无不良信用记录,即可参与投标,且地方政府不得以任何方式违背国家部委制定的准入规定。打破“玻璃门”不能仅靠呼吁,要研究相关关系,从具体细节入手,制定具体可执行的标准,为民营资本创造参与的条件。
此外,目前对于在工程建设、项目融资、PPP项目咨询领域出现的恶意压低价格(收益率)、扰乱市场秩序等现象,业内有识之士也有所警觉。恶意压价行为,并不是市场行为,而是在中国信用体系尚不健全的背景下,钻政策空子,轻则使项目无法融资或重新招标,重则导致烂尾工程或豆腐渣工程,使政府和人民蒙受重大损失。因此建议应统一中标标准或原则,例如“排除最低价”原则,即无论其他方面如何,如果在招投标中申报的价格最低,则不予中标,引导合理报价。
PPP是“法治”和“市场”在基础设施供给和公共服务提供领域的集中体现。我们深知,PPP模式对我国供给侧结构性改革的重要性;我们也深知,PPP模式的完善不是一朝一夕的事情,上述建议也只能缓解部分错配的矛盾,一定程度上提高PPP项目落地率;而深层次的错配问题,需要深化体制机制改革,需要在党中央、国务院的坚强领导下,PPP业界乃至整个社会各界的共同努力和共同参与。我们也期望社会各界同仁与我们一道,了解PPP,聚焦PPP,关心PPP,献计PPP,为我国经济结构转型、供给侧改革添砖加瓦,凝神聚力!
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