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PPP项目落地难问题,政府、学界、实务界从不同角度,探讨和分析其原因和对策。作为PPP从业人员,笔者参与了众多PPP项目的投融资和法律工作,深刻体会到落地难的现状,也深入思考了其问题和根源。本文从法律和金融两个角度,分析导致PPP项目落地难的六个错配问题,并提出相应的解决建议。
一、PPP错配问题
总结PPP目前存在的一系列问题,我们认为,PPP落地难根源于几个“错配”:
(一)主体错配
主体错配,即PPP设计者期望的参与主体(民营资本)与现实中实际主要的参与主体(国有企业)之间的错配。
PPP本义是鼓励民营资本进入基础设施和社会公共事业领域,但现实中,参与PPP项目的主要是国有企业,地方政府在选择PPP合作主体时也对国企、央企“青睐有加”。难怪有人说“公私合作”变成了“公公合作”。6月22日,财政部条法司副司长赖永添在“PPP立法:地方政府视角”专题研讨会上也表示,目前PPP项目中已经出现了国有企业对民营资本的“挤出效应”:参与PPP项目的社会资本主要是国有企业,重点集中在大型基础社会建设和公共服务项目,而这些项目由于投资规模大、回报周期长等原因,历来不是民营资本参与的重点。
造成主体错配的原因是多方面的,PPP项目对民营资本来说有四高两低:项目准入门槛高、投资规模高(大)、融资成本高、风险偏高(大)(针对于长期和低回报而言);和法律权益保障低、投资回报率低。正是这“四高两低”,使得民营资本参与PPP项目的空间相对国企小得多。
此外,主体错配还体现在PPP设计者希望的单一社会资本投资和现实中的运营社会资本与金融资本的联合体投资之间的“错配”。目前多数PPP项目是工程企业和金融机构组成联合体进行投标,与制度设计者的初衷有很大不同。政策的初衷是地方政府和社会资本共同组建项目公司,缴足项目资本金,剩余的项目资金由社会资本负责从银行等金融机构进行债权融资。但实际情况是,很多PPP项目投资金额巨大,公共部门出资比例很小,社会资本即使缴足项目资本金都有很大压力(例如100亿项目,项目资本金20亿,公共部门出资1亿进入股权,社会资本需出资19亿)。因此,现实中很多社会资本需要通过金融机构融资补充项目资本金和后续建设资金。这就引申出后面将要谈到的融资增信错配问题、期限错配等问题。
(二)项目错配
项目错配,即按照PPP的制度设计,适合采用PPP模式的项目与目前推出的众多PPP项目存在错配。
财政部“财金[2014]76号”、“财金〔2014〕113号”、发改委“发改投资[2014]2724号”等文件,对PPP模式的适用范围,都强调了“适宜市场化运作”、“市场化程度较高”、“价格调整机制灵活”、“需求长期稳定”(个人理解应该为市场化需求,而不是非市场化需求)几个特征。但现实中,很多地方政府推出的项目并不一定符合这些特征,尤其是一些市政道路、基础设施、甚至地方行政中心建设等项目。根据财政部PPP中心授权《中国经济周刊》对外公开发布的“中国PPP大数据”,截至2016年2月底,市政工程、生态建设和环境保护、交通运输、片区开发四类基础设施投资需求,占到了所有项目投资总额的70%;按投资额回报机制统计,可行性缺口补助和政府付费项目总投资合计占项目总投资的58%。在这四类中,除部分收费公路、轨道交通项目外,多数项目市场化程度不高,回报方式以政府购买服务(包括缺口补助)为主。
由于政府购买服务的“公共利益最大化”目标,项目投资回报率不可能如市场化项目一样可观,通常只有8%左右的内部收益率(目前已降至6%甚至更低)。相对于如此收益率(收益率甚至无法覆盖非上市民营企业的融资成本),社会资本的责任和风险就显得大多了(有关社会资本与政府方在PPP项目中的权利义务分析,可参见笔者《社会资本可接受度评估——加快PPP项目落地新思路》一文)。因此,如果施工利润能够覆盖风险,社会资本还可以适当参与;否则,社会资本要么将终极风险转移给政府方(项目公司以政府购买服务方式融资),要么用脚投票;而社会资本转移项目的终极风险,则变成了地方政府的变相举债。目前这一现象在某些地方较为普遍。
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北极星垃圾发电网获悉,甘肃积石山保安族东乡族撒拉族自治县城市管理综合行政执法队招标项目的潜在投标人应在临夏州公共资源交易网社会公众可通过甘肃省公共资源交易网免费下载或查阅招标文件。获取招标文件,并于2025-04-3015:00:00(北京时间)前递交投标文件。一、项目基本情况招标编号:LXZC217202
北极星售电网获悉,3月31日,辽宁沈阳市人民政府发布关于印发沈阳市促进民间投资高质量发展若干政策举措的通知。文件明确,引导民间投资参与清洁能源及绿色低碳领域建设。鼓励民间投资加大对生物质发电、风电、新型储能、氢能、源网荷储一体化等清洁能源领域的投资力度。支持民营企业参与氢能装备、先
为深入贯彻落实习近平生态文明思想,全面贯彻落实全国、全省生态环境保护大会精神,牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念,对照全省“一泓清水入黄河”工作要求,市城市管理局全力推动东郊污水处理厂搬迁PPP项目和西郊污水处理厂扩容新厂PPP项目建设,两项目于2021年9月开工建设,2024年底完工调试。
当前,城市化进程不断加速,城市垃圾处理已经成为全球共同面临的难题。据联合国环境规划署发布的全球废弃物管理预测,全球废弃物年产生量将突破23亿吨。垃圾填埋、焚烧等传统处理方式不仅占用土地资源、造成环境污染,且难以契合城市可持续发展需求。垃圾发电技术的成熟与推广,为非洲城市管理提供了一
三峰环境公布2024年年度报告,报告期实现营业收入59.91亿元,同比下降0.59%;归属于上市公司股东的净利润11.68亿元,同比增长0.20%;基本每股收益0.7元。拟向全体股东按每10股派2.45元(含税)。截至本报告期末,三峰环境共以BOT、PPP等模式投资垃圾焚烧发电项目57个,设计垃圾处理能力61,450吨/日。公司
近期,陕西省2025年重点建设项目清单发布,合计616个,总投资28762亿元、年度计划投资4917亿元。其中产业类项目总投资12328亿元、占全部项目总投资的43%,基础设施类项目总投资7766亿元、占全部项目总投资的27%,民生保障类项目总投资8668亿元、占全部项目总投资的30%。北极星整理环保项目如下:延安创
截至目前,新民垃圾焚烧发电项目建设整体进度已完成约60%。其中,主厂房垃圾仓、综合楼、污水处理站等单体工程主体结构已完成。在设备方面,烟气净化系统已安装完毕,锅炉设备安装已具备水压试验条件,预计在2025年6月底实现试运行。沈阳城投集团所属新民垃圾焚烧发电项目总投资达3.5478亿元,设计日处
3月14日,安徽省淮南市田家庵区入淮水系综合治理生态环境导向的开发(EOD)项目(一标段)投资建设运营一体化合作项目中标候选人公示。第一中标候选人:(联合体牵头人)中建国际工程有限公司、(联合体成员一)安徽四宜建筑安装工程有限公司、(联合体成员二)安徽产投农业科技有限公司,投标报价:407
近日,中国水务所属山东区域总部接连中标两大水务工程项目,实现2025年度市场拓展的强势开局。荣成水务中标河北省肃宁县水环境综合整治PPP项目第三污水处理厂运营服务项目;青岛水务中禹管业中标德州市马颊河(津期店闸上段)综合治理工程(二期)建设项目。荣成水务此次中标河北省肃宁县水环境综合整
3月5日,安徽太湖县污水处理设施运维特许经营(TOT)项目招标公告发布。详情如下:太湖县污水处理设施运维特许经营(TOT)项目招标公告1.招标条件太湖县城市管理局作为太湖县污水处理设施运维特许经营(TOT)项目(以下简称“本项目”或“项目”)实施机构,根据《太湖县人民政府第三十九次常务会议纪
受国务院委托,国家发展和改革委员会3月5日提请十四届全国人大三次会议审查《关于2024年国民经济和社会发展计划执行情况与2025年国民经济和社会发展计划草案的报告》。摘要如下:一、2024年国民经济和社会发展计划执行情况一年来,面对外部压力加大、内部困难增多的复杂严峻形势,在以习近平同志为核心
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