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PPP投融资机制基本组成要素
“机制”这个词很抽象,比较简单明了的一种释义是:机制通过系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。回到本文讨论的话题上来,PPP模式要落地并且有效发挥其融资功能,关键在于建立和完善一套有利于PPP模式运行的投融资机制。本文试从以下几个关键组成要素来解析PPP模式的投融资机制:
(1)政府方。它是PPP模式推行的发起方和主导者,也是PPP项目的最终融资主体。首先是政府方认知水平,如果对PPP模式的认知不到位,那么从一开始就会把PPP引入歧途,结果自然也不会如意。其次是能力建设,最核心的就是监管和履约能力。
(2)社会资本投资方。这里说的投资方不含金融机构。首先要解决的也是认知问题,正如笔者当初在安庆外环北路PPP项目实施过程中所碰到的情形,很多投资人直到目前对PPP仍然没有达到应有的认知水平,更不用提制定清晰的市场战略了。其次要解决的也是能力建设问题,简单来说就是提供项目产出要求的公共服务能力,说说简单但实际比拼的是综合实力。
(3)金融机构。目前很多PPP项目无法落地,问题往往出在“最后一公里”的项目融资上。但很显然,问题的根源并不限于这“最后一公里”,因此金融机构在什么阶段以什么方式参与值得探讨。其次,金融机构也存在认知和决策评估制度滞后的问题。另外,根据PPP项目的特点,针对性地加大金融产品的开发也很关键。
(4)项目质量。项目是政府与社会资本建立合作关系的出发点和落脚点,双方能否产生化学反应、顺利牵手,并将一场婚姻维持到合作生命周期的终点,在相当程度上取决于项目质量,具体来说至少包括了项目的前期准备情况,投资回报机制的设计,主要项目风险的分担以及退出安排等。
(5)融资环境。这个涉及面很广,容易被忽视,但就像空气、土壤、阳光一样,没有它们则PPP的种子不可能长成参天大树,结出的果实也肯定不是绿色安全的有机食品,多半是歪瓜裂枣。
政府转变职能不是一句口号
1、目前地方政府对PPP模式的认识仍然不到位。依笔者多年的项目咨询服务经历来看,地方政府目前最突出的认识问题有二,一是将PPP模式简单等同于一种融资方式;二是不能正确认识社会资本的价值和公平竞争的重要性,从而在采购过程中盲目地偏向红顶国企(特别是央企),或者打擦边球把本级地方国企作为社会资本搞“拉郎配”。
(1)关于PPP功能的正确认识。若积极地来理解PPP在一线发达城市遇冷的情况,很大程度缘于在早先的市场化实践中碰过钉子,故而才能保持定力、“坐怀不乱”。因此要地方政府完全理解和接受PPP模式还得靠长期的项目实践中不断总结经验,特别是在经历失败教训后才会更加深刻。短期内,比较有效的方式就是聘请有经验的第三方机构参与地方政策的制定和协助项目实施。同时,也很有必要再提醒下政府,PPP模式下政府的角色就是回归监管者的本位,通过加强绩效监管切实承担起公共服务的终极职责,而不只是由原来的“大包大揽”变成“甩包袱”,也不只是借助社会资本的力量把公共服务设施建起来却忽略其公共服务效用。
(2)关于公平竞争的问题也很突出。不少地方政府在实施PPP项目过程中,多以政治逻辑在做经济决策,比如认为跟国企(最好是央企)合作,就算项目失败“肉也是烂在锅里”,领导不会担多大责任。再高大上一点的,认为与央企合作的重点不是某一个项目,而是指望央企在支持地方发展方面提供强大的资源支持。但理想很丰满、现实总是很骨感。笔者观察到的结果是,国企(包括央企)在市场机制和专业能力方面并无明显优势,并且往往利用地方政府的上述心理提出不对等、甚至不合规的要求,若照此进行,即使领了证也注定后面的日子不好过。项目实践一再证明了,尊重规则、不带偏见的公平竞争应成为地方政府采购社会资本合作方的不二法则。
2、PPP模式下政府履职光靠转变意识显然是不够的,还需要建立健全一整套监管和履约保障体制。短短两年时间内,财政部、发改委等部委高效建立了“顶层设计+配套政策+操作指引”的政策体系。但从社会资本的角度来看,他们更加希望看到政府提出了哪些履约保障措施。据财政部门统计,已录入综合信息平台的项目中有54%需要政府付费或提供可行性缺口补贴,对应投资额占比达到全部入库项目投资额的60%。而笔者的项目经验,实际需要政府付费的项目比例可能更高。按照《预算法》的要求,所有政府付费必须纳入跨年度预算,而在项目实操中真正由人大及时出具决议的,并不是很多。这在很大程度上,就会给社会资本带来疑惑。那么,是否可以考虑将这条作为项目准备或采购的强制要求,即这条不落实社会资本有权不签约。
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