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若以《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号,以下简称“43号文”)于2014年9月发布起算,PPP模式已在国内强力推行近2年时间。与以往鼓励民间资本发展的“运动”不同,这次推行PPP模式的立意之高、力度之大可谓空前,不仅发改和财政携国家主要部委密集出台一系列政策(立法也在加紧推进),更是成立常设的工作机构,并制定工具指引、推广示范项目、实施以奖代补来为地方政府提供实操支持。纵观全国,各地政府以及社会投资人、金融机构等市场主体无不积极投身其中,但PPP项目的落地速度却不如预期。
图1:6月末两批示范项目落地率
数据来源:《全国PPP综合信息平台项目库季报第3期》
以财政部发布的两批示范项目为例(其中2014年11月发布第一批26个,2015年9月发布第二批206个,共计232个),截至6月末,第一批示范项目中进入执行阶段的19个(占比76%),仍有5个(占比20%)处在准备期;第二批示范项目中进入执行阶段的86个(占比45%),仍有70个(占比36%)处在准备期。另据统计,从项目发起到签署PPP项目合同,示范项目平均耗时13.5个月,远远超出正常进程所需的4-6个月时间。
笔者需要补充解释的是,所谓项目落地,并不等同于签署PPP项目合同,因为有的PPP项目合同是签了,但资金迟迟无法到位,投资人只能靠自有资金硬撑,或者干脆“撂挑子”。所以,本文更加关注政府与社会资本、金融机构能否达成共识,在签署合同的基础上顺利完成融资交割。虽然PPP不是一种融资模式,但融资确是主要功能之一。依笔者观察到的以下现象,当下各级政府大力推动PPP模式的直接动因仍然是解决融资需求。
(1)43号文作为本轮PPP模式推广行动的风向标,其主旨就是加强地方政府性债务管理,规范地方政府融资行为,在堵住地方融资平台这条“暗道”的同时,又开了PPP这条“明渠”。
(2)据财政部统计,截至6月末,全部入库项目9,285个,总投资额10.6万亿元,单个项目平均投资额为11.4亿元;财政部两批示范项目232个,总投资额8,025.4亿元,单个项目平均投资额为35.6亿元。可见,目前各地在推行的PPP项目多为新建大型项目,解决融资需求是其推行PPP模式重要诉求。
(3)两批示范项目中,北上广深几个一线城市推出的PPP项目寥寥无几。比较合理的解释就是,这些地方政府“不差钱”,地方财政完全可以覆盖基础设施建设投资需求,且历史基础较好、增量不多,同时运营管理水平也相对较高。
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