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研报要点:近年来,PPP无疑是近期最为热门的议题之一,带动了基建、市政等领域的诸多热议,环保项目PPP也引起关注。
本质上看,PPP也是政府解决融资难题的新招之一。我国各级地方政府肩负市政建设、公共服务等职责,需要相应的资金来源。“四万亿”时融资平台公司大显身手,获取大量贷款,令中央政府担心其负债失控,于是在2010年开始干预平台贷。然而下有对策,平台公司转为向非标(绕道的贷款)、城投债举债,地方政府债务继续扩大,债务仍有失控风险。于是,2014年,启动了地方政府债券,由省政府发行,置换了原来的平台融资(贷款或非标)。但地方债缺点是流程复杂,影响效率。
为兼顾风险控制与效率,PPP成为新的一种选择。目前,银行参与PPP态度积极,但实践中仍非常审慎;模式选择上主要考虑未来现金流的安全稳定;现存问题包括好项目少、退出机制不明等,正日益完善。
本报告在充分调研学习银行参与PPP的通行做法的基础上,结合我国地方政府融资的历史演进,从银行业的视角,对银行参与PPP作出一个较为全面的解读,供各位参考。
(一)主要逻辑
本文首先梳理了地方政府融资方式的变迁,债务负担不断加重倒逼融资方式往更可持续、更有效率的方向优化。政府和社会资本合作模式(PPP)由此被推上战略高点。其次,我们从银行的角度分析了参与PPP项目的模式、要点和问题。银行态度较为积极,为保障还款现金流,主要关注当地政府的财政承受能力,多采用结构化优先级出资形式。目前存在地方财政悖论、优质项目不多且竞争激烈、退出机制有待完善等问题。随着运作不断规范,PPP模式仍有较大发展空间。
(二)地方政府融资方式逐渐优化地方政府需要满足城镇化趋势下市政服务的建设需求,和经济下行期的基建托底需求,在存量债务已然高企的背景下面临一定的融资压力。从2009年的信贷狂潮至今,地方政府的主流融资方式历经平台贷、城投债、非标、地方政府债,直至最近风生水起的政府和社会资本合作模式(PPP)。地方政府的融资方式在往更可持续、更有效率的方向逐渐优化。
2.1地方政府融资压力较大
目前我国地方政府面临较大的融资压力。从投资端来看,需要满足城镇化趋势下日益增长的市政服务建设需求,在经济下行期也承担了基建托底的职能。从负债端来看,经历了“四万亿”时期及其后的过度无序举债,地方政府的存量债务规模已然高企,债务风险较高。
2.2地方政府融资方式逐渐优化
从2009年的信贷狂潮至今,地方政府的主流融资方式历经平台贷、城投债、非标、地方政府债,直至最近风生水起的政府和社会资本合作模式(PPP)。地方政府的融资方式在往更可持续、更有效率的方向逐渐优化。
(1)通过融资平台融资:2009年“四万亿”刺激时期,地方政府上马各类投资项目,并通过融资平台大量获取信贷资金。以地方政府融资平台为债务主体的贷款一般被银行归入“租赁和商务服务业”统计口径。融资平台本质上是为地方政府履行专职融资功能的企业,无明晰主业,所以本质上是空壳公司,但因隐性担保,因此可在市场上举债。由于平台贷成本高、期限短,且融资规模不受财政纪律控制,地方政府的还款压力越来越大,债务风险积聚。早在2010年,国务院就发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》开始规范融资平台融资,其后银监会也出台一系列文件限制银行向地方政府融资平台投放贷款,但银行资金改为绕道非标不断往融资平台输血,体现为社会融资中的“信托贷款”、“委托贷款”规模的膨胀。而非标融资期限更短(往往1-2年),利率更高(加入了各种通道费用),使地方政府负债压力更大。同时,融资平台也加大了城投债的发行规模,也是对平台贷的替代。
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